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史云峰:走有中国特色西藏特点新型城镇化道路

发布日期: 2016-12-15    作者:来源:新西藏   点击率: 8

推进新型城镇化是我国全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必由之路。对于西藏这样的边疆民族地区而言,新型城镇化更是实现人口有序转移就业、适度密集生产要素、推进基本公共服务均等化和统筹城乡发展、实现经济社会发展和长治久安的重要途径。结合实际贯彻落实中央精神,走有中国特色西藏特点的新型城镇化道路,是西藏当前具有现实性和紧迫性的一项重大课题。

一、西藏新型城镇化的现状和特征

西藏地广人稀,生态环境脆弱,经济社会发展还比较滞后。2013年西藏城镇化率仅为23.72%,远低于全国53.73%的平均水平,不仅与东部沿海发达省区相距甚远,与城镇化水平较低的西部省区相比也存在较大差距,居于全国末位。同时,按我国现行的以城区非农业人口为标准来划分城市等级,西藏的城镇均为小城镇,除了城镇数量少、规模小外,城镇的经济实力弱、基础设施落后、职能单一、内生动力低、吸引力与辐射能力有限,城镇发展面临着诸多困境,这些都折射出西藏城镇发展落后的特点,西藏在很大程度上还是传统的农牧社会,城镇发育能力弱,城镇经济欠发达,拉动人口就业并向城镇聚集的能力非常有限。从深层次上看,西藏人口规模、结构、素质、分布等要素之间与城镇化进程中各个要素的组合、聚集、协同和优化也呈现出互动、依赖甚至更加复杂的局面,城镇化、人口发展以及与资源、环境的协调发展等问题聚集叠加,对城镇化工作提出了更加严峻的挑战。就西藏的实际情况而言,新型城镇化存在着许多与内地和其它地区完全不同的显著特点和特殊性。

首先,西藏全区的经济社会发展存在较大的地区差异。比如说藏中经济区,虽然只占全区国土面积的25%,但是容纳了全区60%以上的人口,因而是全区推进新型城镇化与人口转移和就业的重点地区;而在广袤的藏北草原,人口稀少,城镇发展落后,聚集功能极弱。因此,如何科学合理利用国土资源空间,适度集中生产生活空间,优化城镇总体空间布局,培育城镇增长极并发挥其辐射带动作用,推进产业发展、就业转移、人口聚集、公共服务均等化统一,注重城镇化的质量是必须解决的关键问题。

第二,西藏新型城镇化与城乡协调发展如何结合统一。西藏农牧区地广人稀,70%以上的人口居住在广袤的农牧区,现有的城镇功能较为薄弱,难以有效辐射,城乡之间的经济文化联系处于松散状态,农牧民“进城”观念相对落后,就业能力弱,城乡协调发展难度极大。同时,西藏城乡消费结构差距较大,收入和消费的二元结构突出,城乡差距明显,难以形成推进新型城镇化的内需动力。因此,如何解决以城带乡的连接点,通过新型城镇化实现农牧区剩余劳动力的有序转移是亟需破解的难题。

第三,西藏新型城镇化的难点是农牧区人口的转移就业。西藏总人口的75%以上为农牧区人口,就业人口受教育水平很低,文盲或仅受过小学教育所占比重高达75.2%,造成就业观念落后,就业能力弱,影响人口聚集和城镇化进程;自然环境严酷,土地的生产力和承载力低,环境有效容量小,全区重点生态功能区和禁止开发区的面积分别占全区国土面积的约70%与40%,90%以上的国土处于高寒区域,资源环境硬约束明显,造成西藏主要人口聚居的城镇几乎都面临着环境恶化的严峻局面。因此,要充分考虑农牧区人口向城镇的有序转移,严格控制土地开发强度,根据资源承载力和城镇容量来进行城镇化。

第四,西藏人口的就业结构与产业结构十分特殊。就业结构与产业结构特殊,目前三次产业的就业结构为74.9︰5.2︰19.8,产业结构为13.5︰32.3︰54.2,充分说明农牧区剩余劳动力转移速度慢,产业发展对城镇化支撑力不足;在当前就业人口中,大部分集中于一产农牧业,基本上还处于传统生产活动阶段,既没有向非农产业转移的意愿和观念,同时由于就业人口受教育水平很低,自身技能和文化素质受到限制,也没有就业转移的能力;由于西藏第二产业发展的广度和深度有限,工业反哺农牧业能力弱,第三产业仍处于发展初期,难以提供大量的就业机会以实现大规模劳动力的转移。因此,为城镇化提供产业支撑、加强基础教育为就业转移提供持续动力是一项艰巨而复杂的任务。

最后,西藏推进新型城镇化需要国家特殊政策的支持。在城镇化进程中如何加强生态环境保护、提高政府治理能力、改进公共管理质量、获得长期巨额资金支持,这些问题都具有全局性和特殊性。对西藏而言,经济社会发展基础薄弱并受资源环境的约束,长期依靠国家财政支持和对口援助,市场机制不健全,自主发展能力不强,推进城镇化所需的政策支持、资金保障能力明显不足。因此,能够争取国家层面的政策支持和资金保障对推进新时期西藏新型城镇化显得尤为重要。

二、西藏新型城镇化的内涵和路径

结合上述特点和特殊性,西藏必须坚持走有中国特色、西藏特点的新型城镇化道路,其内涵应当包括以下基本要求:注重以人为中心的城镇化,以人为本,较大幅度提升人民生活质量和增进福利水平,最终实现人的发展;加强民族团结和社会稳定,维护国家统一和巩固边疆安全;做到城镇化与工业化、信息化、农业现代化、政府治理现代化同步推进;优先保护特色民族文化,促进经济、社会、文化的可持续发展;在城镇化进程中始终贯穿生态文明建设,注重保护和涵养生态;不断完善市场机制,全面融入国内大市场,逐步融入区域性的国际市场,充分利用市场机制调动各种资源推动新型城镇化发展。

同时,西藏新型城镇化的新意要体现在四个方面:1.在起步阶段,要吸取内地尤其是国内其他民族地区快速推进城镇化进程中的经验和教训,注重提升城镇化的发展质量。2.通过推行城镇化,统筹城乡和协调区域发展;在具有极高的资源环境约束和市场机制不健全的情况下,提升城镇化的水平。3.在城镇化的进程中,解决城镇载体和两类发展问题;产业的发展是城镇化的基础,人的发展是城镇化的最终目的。4.推进西藏新型城镇化,必须把握西藏发展阶段的特殊性,提高政府治理能力,改善公共管理质量,促进西藏的民族团结与社会稳定,实现长治久安。

坚持走有中国特色、西藏特点的新型城镇化道路,需要因地制宜,科学合理地选择西藏城镇化发展路径。具体而言可以考虑选择具有如下特征的路径。

第一,在发展目标方面,注重低起点、高目标、跨越式。目前,西藏城镇化率为23.7%,不及全国平均水平的一半,这将决定西藏在未来20年左右时间内,城镇化进程仍将处于初级阶段,农牧民将始终处在全区人口的大多数状态,而且西藏的经济基础相对薄弱,这就意味着西藏推进城镇化需要从较低的起点出发,通过创新努力,实施“非城镇化为主的农牧区城镇化道路”或“非城镇化为主的富民兴藏发展道路”,将大多数的农牧民纳入到城镇化进程,共享城镇化成果,达到高质量、高标准的新型城镇化目标。据此,西藏可以选择跨越式的新型城镇化路径。所谓跨越式,一是跨越传统城镇化过程中的工业化阶段,注重集约、低碳、绿色、智能;二是跨越传统城镇化的“造城”阶段,直接“造福”于民,提升民众的幸福指数和幸福感;三是跨越传统城镇化的人口聚集过程,实施聚散适度和就地城镇化。

第二,在动力机制方面,注重政府主导、市场参与、社会协同、公众参与。新型城镇化的推进,需要各方力量的参与。政府必须发挥在城镇化战略制定、政策实施等层面的主导性作用,提高公共财政转移支付能力,注重民生建设和基础设施建设,承担严格监督的职责,引导城镇化向着科学合理方向的有序推进。同时,政府可以通过诱导性制度创新和变迁机制,加大开放力度,更广泛地引入市场机制并不断加以完善,在融投资方面发挥作用,为城镇化提供资金保障。科学引导社会和公众充分认识到新型城镇化的实质和最终目标,并以城镇化发展的实效激励造福民众,从而发动社会和公众力量,形成合力推动西藏城镇化进程。

第三,在产业支撑方面,注重具有地域、传统、民族特色的产业与现代产业相结合。在新型城镇化的产业支撑方面,西藏并不宜采用一般的、传统意义上的工业化,避免城镇扩大的“空心化”和产业发展的“孤岛化”,而是要把产业发展与城镇化互动有机起来,做到“产城一体”。这就需要充分发挥地域、传统、民族文化特色产业的潜能,突出文化传承,在此基础上发展绿色、低碳、高效的现代产业。在产业结构上,科学合理地发展采矿业和传统农牧业,以信息化为契机和动力,加大现代农牧业的投入力度,构建起以旅游服务业、文化产业、边境贸易等第三产业为主的经济结构。

第四,在空间布局方面,注重“一圈两翼三点两线”构架。西藏地广人稀,120万平方公里的土地上只有310万人口,自然条件独特。在空间布局上,西藏的新型城镇化需要符合其地理特征,同时也要结合西藏经济社会发展的历史现实条件及未来发展要求,坚持点、轴、面相结合的开发方式,把点式发展与点轴发展结合起来,大力提升拉萨—泽当城镇圈,培育壮大以日喀则市桑珠孜区、林芝县八一镇为中心的东西两翼,统筹推进藏东卡若区城关镇、藏北那曲县那曲镇和藏西噶尔县狮泉河镇,巩固发展边境沿线城镇,加强交通沿线重要小城镇建设,促进其他各类城镇协调发展,构建“一圈两翼三点两线”的城镇化空间格局。

第五,在发展核心方面,注重以人的发展为根本、提高人的素质。新型城镇化的终极目的就是实现人的发展,在西藏,城镇化的重点就是有序推进广大的农牧业人口市民化。这既是劳动力转移、集聚到城镇的自然过程,也是政府根据农牧区人口分散、集聚规模小但对公共服务有迫切需求的实际情况,加强政策引导,主动采取措施提供公共服务,实施聚散适度和就地城镇化的过程。同时,要扎扎实实把12年义务教育做好,提高新生代劳动力的基本素质和就业能力,合理引导人们形成正确的消费观;采取更加积极的就业政策,注重劳动者职业技能和职业道德水平的提高,加大培训力度,创新培训形式和办学模式,逐步建立和完善全区就业创业机制和服务体系。

第六,在发展模式方面,注重城镇化与农牧区共同发展。由于西藏特殊的地理环境和农牧业生产方式,新型城镇化不宜采取农牧区人口向城镇聚集的单一模式,而是要根据不同地区的特点,选择多样性的城镇化模式,突出集约开发。注重把城镇化建设与发展农牧区结合起来,坚持多年探索形成的农牧区尤其是高寒农牧区生活方式和生产方式适度分离,建设农牧民社会服务点,关注农牧民生活水平的提高,关注农牧区生活条件的改善,尽可能地实现就地城镇化。

三、西藏新型城镇化的优先策略

西藏的城镇化不可能照抄照搬内地的成功做法,而且内地值得借鉴的经验确实也不多。所以,必须坚持从西藏实际出发,按照不急不慢、因地制宜、分类指导的原则,制定实施合理的新型城镇化、人口发展战略,从而实现城镇化、人口、资源与环境的可持续发展。在推进新型城镇化进程中,西藏需实施如下策略。

第一,基础设施优先发展。基础设施的落后仍然是西藏一段时期内经济社会发展和推进城镇化的瓶颈制约。当前,西藏正在积极采取超常规发展战略进行交通条件的改善,这也为西藏的基础设施建设提供了新的思路。政府应优先考虑全区的基础设施建设尤其是把立体化的交通网络、能源电力和通讯设施建设重点考虑。这样既能为经济社会发展和城镇化奠定基础,也能通过投入的不断增长拉动经济增长。

第二,民生优先发展。要在起点低、底子薄的基础上实现跨越式、高质量的城镇化,关键在于民生建设。特别是我国进入改革新时期后,经济增长亟待由内需来拉动。在财政支出方面,政府要加大民生建设的投入,提高居民收入,改善和优化就业环境,促进居民特别是广大农牧民生活水平的提高。

第三,注重生态保护。西藏作为我国重要的生态安全屏障,自然生态保护具有特别重要的地位。在推进城镇化进程中,在关系到发展与生态、经济效益与生态效益的权衡问题时,应优先考虑生态环境的效益和安全;通过建立和完善生态补偿机制,合理实施扶贫和开发项目,保障西藏生态保护功能最大限度的发挥。

第四,现代发展与特色保护相结合。西藏推进新型城镇化,要注重利用科学技术,积极探索建设现代智慧城镇,采用创新的理念、方法和手段整合交通系统、能源电网、供排水系统、环境保护、政府治理,从而通过综合性智能基础设施建设,提高城镇运营能力与管理效率。作为西藏资源的优势,其地域、民族、文化的特色必须在城镇化进程中加以保持和保护,包括藏民族聚居生活保护、高原生态地域特色保护、历史文化名城、名村(传统村落)、名镇保护,以及原生态藏民族农牧民生活环境的保护。

第五,科学规划评估与严格监管相结合。2014年5月,西藏自治区发展咨询委员会在北京召开了西藏建设重要世界旅游目的地和新型城镇化规划专题咨询论证会,对西藏新型城镇化进行科学咨询、充分论证和慎重决策,增强了西藏新型城镇化建设的科学性、前瞻性、实践性和时效性。自治区党委、政府下发的《西藏自治区新型城镇化规划》,提高了规划的权威性、约束力、长效性。在具体实施中,政府要主导形成多方参与的论证、评估、监督机制,对与城镇化相关的产业规划、土地使用等重要事项进行周密论证、科学评估和严格监督,做到规划不走样、不变样,确保西藏新型城镇化朝着正确的方向有序推进。

                                                                                                                                                                                                                     (转载自《新西藏》2016年第8期)

 

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