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西藏老龄工作现状、问题与对策分析

发布日期: 2015-05-25    作者:王松磊、玉海红、仓拉   来源:中共西藏自治区委员会党校   点击率: 16

摘要:按照现行的标准,西藏尚未进入老龄化社会,但根据西藏的特殊情况,事实上西藏已经步入老龄化社会。随着老年人口的增多,老龄工作越来越重要。自成立老龄工作委员会以来,西藏的老龄工作取得了一定的成绩,对推动西藏经济社会发展和社会稳定起到积极作用。但也要看到西藏的老龄工作依然存在诸多问题。针对这些问题,本文提出了建立和完善涉老部门之间协调机制、提高老年服务专业化水平、提高老年补贴标准扩大受益面、增加老龄工作经费等意见和建议。

关键词:西藏自治区   人口老龄化  老龄工作

 

一、西藏老龄化的发展趋势

第六次人口普查数据显示,2010年西藏自治区60岁以上人口23万人,占人口比重的7.67%,65岁及以上老年人口为15万人,占总人口比重的5.09%。无论是按照国内标准计算还是国际标准计算,西藏老龄化并不明显,人口年龄结构由年轻型进入中年型,还未真正进入老龄化社会[1]。这与第五次人口普查数据之后很多学者的预测是一致的,有的学者认为2005-2030年是西藏劳动力适龄人口比例最大、社会负担最低的时期,也正是“人口红利期”或“人口机会窗口”[2]

不过从人均预期寿命来看,2013年西藏的人均预期寿命为68.17岁,比全国平均水平少了7岁多,在全国各省市自治区的排名中处于末位。西藏之所以人均预期寿命低,并非是因为医疗条件差,更重要的原因是西藏的自然环境。和平解放以来,在中央政府和各弟兄省份的大力支援下,西藏人民的生活水平和医疗卫生条件有了巨大的改善,相比和平解放前,人均预期寿命增长了30多岁。但更应该看到西藏的自然环境对人均寿命的影响,西藏地处青藏高原,平均海拔在4000米以上,高寒缺氧,气候条件恶劣,给生活在这里的人们身体健康造成了不可忽视的负面影响,对人均预期寿命的提高也会产生巨大的负面作用。有学者对影响人均预期寿命的因素做了详细的研究和分析,在与人均预期寿命的关系是负相关的各类因素中,平均海拔的影响系数是-0.798,是高度的负相关,仅次于人口出生率因素。换句话说,海拔越高,人均预期寿命就会越低,海拔较高地区的人均预期寿命进一步提高的难度就会大于海拔较低的地区[3]。因此,除去经济发展因素,高海拔的恶劣自然环境是西藏的人均预期寿命低于全国其他地区的最重要因素。

由此看来,以60岁或65岁为标准来计算老龄人口的比例,并不能真实地反映西藏的老龄化水平。笔者在调研时,西藏各级民政部门的同志也普遍认为以60岁作为衡量老年人的标准过高,不符合西藏的实际情况,应该把标准降低,至于降低多少,目前还没有相关研究,大家意见也不尽一致。假如以55岁为标准,可能西藏也已经进入老龄化社会了,由于以前没有这样的统计口径,55岁及以上的老年人口有多少、所占比例有多大,有待进一步调查研究。

二、西藏老龄工作的现状

人口老龄化作为人类社会发展到一定阶段的产物,对社会发展影响深远,应对老龄化的挑战是当前和今后面临的重要任务。无论以60岁为标准还是以更低的年龄为标准,西藏的老龄人口比重逐渐增加,人口老龄化趋势越来越明显。面对老龄化带来的挑战,老龄工作越来越重要,也越来越受到自治区党委和政府的重视。自1999年西藏成立老龄工作委员会以来,西藏的老龄工作取得了一定的成绩,对推动西藏经济社会发展和社会稳定起到积极作用。

(一)加强基础设施建设,改善社会福利机构

目前,全区共有老年活动中心28个,“星光老年之家7”个,100多个活动场所,为各类活动场所购置了健身器材,设立了乒乓球室、图书阅览室、书画室、棋牌室等。养老服务机构日趋增多,已建成31个城镇社区服务中心,95个城市社区服务站,83个农村综合社区服务中心,设置了为老年人服务的活动室、阅览室等。为广大老年人丰富精神文化、健身娱乐、安度晚年生活提供了良好的条件。值得一提的是日喀则市设立了西藏第一所老年大学,虽然规模较小,基础设施还不完备,但在一定呈上为离退休干部老有所学、老有所乐提供了平台。老年大学成立了文艺队,不仅丰富了离退休干部的生活,也经常深入农牧区进行文艺演出,为丰富农牧民精神文化生活作出了贡献。社会福利机构的建设和管理工作进一步改观,现有社会福利设施243所(农牧区172所、城镇社会福利院71所),供养孤寡老人13027名。根据《西藏自治区人民政府关于全面推进五保集中供养和孤儿集中收养工作的意见》(藏政发【2013】59号)文件精神,从2013年到2016年,分年度新建63所县级五保集中供养机构,到2016年实现有意愿的五保供养对象的集中供养率达到100%。同时,在各级各类社会福利院和敬老院建立健全了各项工作制度,落实了供养经费,提高了管理服务水平,保障了孤寡老人的基本生活权益。

(二)加大资金支持力度,切实做好养老社会保障

2009年,西藏自治区人民政府颁布了《农村五保供养实施办法》,先后多次提高五保供养标准,2014年全区五保供养标准提高到每人每年2900元。2007年,西藏开始实施《寿星老人健康补贴办法》,为80岁以上老人发放不同档次的“寿星健康补贴金”;对百岁以上老人每人每年发放不低于800元的健康补贴,90至99岁的不低于500元;80岁至89岁的不低于300元。2013年西藏自治区发放的“寿星健康补贴金”近900万元。根据西藏特殊的自然条件和物价上涨的趋势,自治区相关部门正在研究进一步提高五保供养标准和寿星老人健康补贴金。从2007年起,西藏正式启动城镇居民基本医疗保险试点,到2012年底,农牧区医疗保险制度覆盖率达到100%,老年人参保率也达到100%,孤寡老人不用交费。完善了城乡医疗救助制度,对分散供养的五保户,因病生活不能自理的,给予每人每年800元的护理费。在7个地(市)开展了农牧区居民健康档案试点工作,逐步为65岁以上老年人开展了健康检查和为高血压、糖尿病等慢性病老年患者提供防治服务。根据国务院印发的《关于开展新型农村社会养老保险试点工作的指导意见》,制定出台了西藏的实施方案和实施办法,编印了汉藏两种文字的新农保政策问答资料30余万册,做好基础养老金的发放工作。

(三)完善老龄政策法规,落实老年优待政策

目前,全国人大及其常委会、国务院及各部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达500多件,涉及养老保险、医疗卫生、老年文化和老龄服务等各个方面的内容。中国已经初步形成了以《宪法》和有关基本法律为依据,以法律、行政法规、地方性法规、部门规章和规范性文件为主要形式,以新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于加强老龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》等重要纲领性文件为基本指导框架,以养老保障政策、老年医疗卫生政策、老龄服务政策、老年文化教育政策、老年人社会参与政策、老年人权益保障政策等具体政策为支撑的老龄政策体系[4]。以中央政策框架体系为依据,西藏自治区党委政府制定了《西藏自治区实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》、《新农保试点实施办法》、《西藏自治区实施<农村五保供养工作条例>办法》、《关于加强老龄工作的意见》、《西藏自治区老龄事业发展“十二五”规划》等数十项地方性老龄政策法规,使老龄工作的顺利开展具备强有力的法律法规依据和政策保障。

为了使中央和地方的各项涉老法律法规和政策落到实处,西藏自治区开展了多种形式的尊老敬老活动,利用“3.28”百万农奴解放日、重阳节、“12.4”全国法制宣传日,广泛宣传西藏养老工作的新动态、新政策、新举措,营造良好的敬老爱老社会氛围。为60岁、80岁以上老人免费办理了老年优待证,持证老人可以优先享受购买车票、机票,就医时优先挂号、就诊、取药,住院免收挂号费等各项优待。为了给老年人就医、购物和生活提供方便,自治区老龄委办公室正在积极协调,努力在几年内实现县以上医院增设老年窗口,在机场、车站、购物中心等公共服务场所设立老年人绿色通道。

三、西藏老龄工作存在的问题

总的来说,近几年来在自治区党委、政府的正确领导下,在国家老龄委的关心指导下,在对口援藏省市的援助下,西藏的老龄事业和老龄工作取得了显著的成效,有了长足的进步,但在发展过程中受到西藏特殊地理环境、经济发展、老龄组织力量薄弱等因素的制约,西藏的老龄工作也存在一些突出的问题和困难。

(一)组织机构不健全,部门之间缺乏协调

如前文所述,通过人口普查数据,人们普遍认为西藏社会尚未进入老龄化阶段,对实际上日趋严重的老龄化及其带来的挑战认识不足,对老龄工作的重要性认识不够,造成西藏老龄工作的滞后。从机构设置上来看,在自治区和地区层面已经成立了由多个成员单位组成的老龄工作委员会,也设立了老龄委办公室,但人员编制少,地区一级的老龄委办公室成员多为兼任,而在县一级大部分没有建立老龄工作机构。在县级民政局,由于种种原因,实际工作人员非常少,多数只有1-2人在正常工作,面对繁琐的工作任务,只能把很少一部分精力和时间用于老龄工作,而且这些工作都是常规性的、上级下达工作任务,毫无创新。

部门之间缺乏协调也是西藏老龄工作面临的一项突出难题。老龄工作涉及面广,非一两家单位部门就能做好,需要众多相关涉老部门的协调配合才能保证老龄工作有效、有序地开展。然而,在实际工作中,由于缺乏完善的协调合作机制,对老龄工作产生了负面影响,如老年优待工作,目前为止只有拉萨市实现了60岁以上老人凭本人身份证或老年优待证免费乘坐公交车,在其他6个地(市)尽管民政部门为老年人办理了老年优待证,但由于相关部门与公交公司之间的具体公共交通补贴办法没有制定出来,老年人享受不了免费乘坐公交车的优待。即使全区都实现了老年人免费乘坐公交车,但如果老年人在免费乘坐公交车时发生了意外伤害事故,医药费、赔偿费由谁来承担的问题仍未得到解决,虽然《优先发展城市公共交通若干经济政策意见》规定,“享受免费乘车的老年人、残疾人办理乘车证件之前,需有关部门为其办理意外伤害险。”但受到财力的限制,没有为老年乘客交纳保险的情况非常普遍。根据老年人优待证管理办法,持证老年人到医疗机构就医,优先挂号、就诊、取药、住院,并免收普通挂号费,然而事实上医疗机构并没有给予老年人相应的待遇。另外,社会福利院或敬老院不愿或不能接纳老年精神病患者,担心其行为可能会危及其他老年人,然而西藏全区没有一所精神病医院,因而对老年精神类疾病患者的服务工作非常薄弱。

(二)老年服务水平偏低,严重缺乏专业社会工作者

目前,西藏的养老服务普遍存在服务质量不高,服务内容和方式单一,多数政府部门仅限于节假日的现金慰问和物资慰问,社会公众包括部分社区工作者所能做的是帮助老年人洗衣、做饭、打扫卫生;居家养老方面,全区还没有一家老年人日间照料中心。而在养老机构,仅注重生活照料方面的服务,医疗保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等方面的服务滞后。受到编制的影响,当前西藏的养老机构从业人员多为工人、公益性岗位和临时工,他们的待遇低,文化程度不高,培训水平低,培训力度不够,专业化水平较低,仅能从事生活照料方面的服务。在整个西藏,取得(助理)社会工作师资格证的人寥寥无几,全区不足10人,从事老年社会工作相关的仅有1人,而且还是兼职。受到编制的影响,她的身份依然是工人,没能享受到(助理)社会工作师的待遇。一些原本想考取(助理)社会工作师资格证的从业人员看到此种情形,再加上考试很有难度,于是打了退堂鼓,选择了放弃。

(三)老龄工作经费不足,老龄补助标准过低

经费不足是西藏老龄工作普遍存在的问题,也是制约西藏老龄事业发展的主要因素之一。自治区老龄委的工作经费每年仅为50余万元,七地市老龄工作经费每年不足10万元,甚至不足以支付老年人活动中心的设备维修与更新的费用。目前老龄事业经费尚未纳入各级财政预算,也没有建立完善的老龄事业经费投入的长效机制,给西藏的老龄工作全面展开造成了很多的困难。另一方面,五保供养标准过低,现行的五保供养标准为每人每年2900元,即每人每月仅242元,日人均生活标准仅为8元。在乡镇,由于乡村生活成本低,乡镇敬老院又可以得到当地村庄社区和乡镇党委政府的接济和帮助,勉强能够保证乡镇敬老院的正常运作。这方面米林县派镇敬老院树立了很好的榜样。而在县级福利院,随着物价水平不断上涨,据测算集中供养一个五保户每年至少需要9000元,而现行的2900元供养标准显然偏低,远达不到《五保供养工作条例》规定的:“五保供养的实际标准不应低于当地村民一般生活水平”的要求,尤其实施集中供养后,又相应产生的运行费、服装费、取暖费等数额非常大,给供养机构带来了相当大的资金压力。

四、加强老龄工作的对策

人口老龄化是人类社会发展的必然趋势,给西藏带来诸多问题的同时,也带来了机遇和挑战。做好老龄工作,解决人口老龄化问题不仅关系到老年人的自身,而且还涉及社会、政治、经济、文化等各个领域,是一项十分复杂的社会系统工程,应给予高度的重视。要结合西藏的实际和“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的老龄工作目标,采取切实可行的措施。

(一)建立和完善涉老部门之间的协调合作机制

老龄工作具有鲜明的政治性又具有突出的社会性,既具有较强的科研性又具有丰富的实践性,这就要求把协调的范围扩到民间组织、科研机构等社会力量,形成“党政主导、社会参与、全民关怀”的大老龄工作格局。同时,及时向老龄委成员单位和社会各界通报老龄工作情况,争取最广泛的理解与支持。加强与各成员单位之间的沟通协调,建立、坚持和完善会商制度,积极争取涉老部门的协作支持。大力拓展社会力量参与老龄工作的渠道,通过灵活多样的方式最大限度地满足调动整合各种涉老资源。建立上下配合的呼应机制,自治区老龄委与地方老龄委纵向联系协调,提高工作响应效率,形成整体联动的态势。

(二)稳定老年服务队伍,提高老年服务专业化水平

扩展老年服务内容,提高老年服务质量,关键在于老年服务工作人员。上文提高目前西藏养老服务工作人员多为工人、公益性岗位和临时工,他们的工资待遇水平低,多数人觉得照顾老人太累太辛苦,再加上有些老人性格古怪、脾气不好,因此社会福利院或敬老院留不住人,尤其是熟练的工作人员。对此,可以借鉴工布江达县社会福利院的做法,把公益性岗位指标交给社会福利院,人在公益性岗位在,人走留下公益性岗位指标,这样既可以保证社会福利院工作人员不流失,又防止工作人员带指标一起离开,还能培养出大量留得住的熟练工作人员。在社会工作者严重缺乏的情况下,这种做法不失为一种可行的举措。

另一方面,要加大对养老服务工作人员的培训力度,提高他们的专业水平。同时可以借鉴内地发达地区的做法,引入社会工作机制,建立社会工作机构,把社会工作者纳入事业编制或以政府购买服务的方式提高社会工作者待遇,鼓励养老服务工作人员考取(助理)社会工作师。在编制和经费有限的情况下,可以采取一个(助理)社会工作师负责一个或数个社会福利院的工作,负责对老年人的专业服务,同时也可以帮助其他工作人员提高专业水平。另外,联合高等院校培养社会工作者,事实上西藏民族学院、拉萨师范高等专科学校也开设有社会工作专业,可以采取措施鼓励和引导社会工作专业的毕业生从事养老服务工作。

(三)积极探索多元化的养老服务模式

采取有力措施,加快以家庭养老为基础、居家和社区养老为依托,机构养老为重要组成部分的养老服务体系,将养老服务活动场所建设纳入城市总体规划,科学布局,统筹规划。家庭养老是“在家养老”和“子女养老”的相结合。中国宪法规定:“父母有抚养子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。”西藏社会也普遍有强烈的孝敬老人的观念。因此家庭养老在养老体系中处于最主要、最基础的地位。居家和社区养老,是以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠,为居住在家的老年人提供解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。机构养老是以社会福利机构或养老机构为依托,为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理、文体娱乐和精神慰藉的综合性服务,是一种全人、全员、全程服务。机构养老可以是盈利性的,也可以是非盈利性的。在西藏,机构养老的各项开支全部由政府承担,还不存在盈利性或民营化的养老机构。可以探索市场化的养老模式,形成多元化的养老服务模式,以满足不同老人的养老需求,同时还可以减轻政府的财政负担。

(四)提标扩面,加大财政支持力度

老龄事业经费是保证老龄工作正常开展的资金条件,随着人口老龄化日趋严重,老龄工作内容越来越多,涉及面越来越广,任务越来越重,应当适当增加老龄事业经费以保证老龄工作正常开展。另一方面,上文提到过,由于西藏特殊的地理气候环境等诸多因素,造成西藏的人均预期寿命低,应适当降低衡量老年人和寿星老人的年龄标准。同时应根据西藏经济发展能力和财政支付能力,结合西藏的物价水平,应提高五保老人供养标准和寿星老人补贴标准。据测算,一个五保老人供养标准为一年9000元较为合适。对于寿星老人,普遍的意见是应降低10岁,把70-79岁老人纳入健康补贴发放范围,按照每人每年300元的标准执行;80-89的老年人健康补贴由原来的300元提高至500元;90-99岁老年人健康补贴由原来的500元提高至800元;百岁以上老年人健康补贴由原来的800元提高至1200元。按照西藏现有人口基数,每年需多拨付3826万元。事实上,有些财力较好的县,如桑日县已经提高的标准,在原来的基础上增加了300元的补贴。

参考文献:

1、吴玉韶主编,中国老龄事业发展报告(2013)【M】,北京:社会科学文献出版社,2013年版。

2、郭志仪、曹建云,2006-2050年西藏人口发展趋势预测【J】,西藏大学学报,2006年第4期。

3、何靖楠、李宁华,国际老龄工作现状对我国老龄化的启示【J】,中国老年学杂志2012年第18期。

4、程勇,老龄工作和老龄化问题的对策,【N】,中国老年报2000年8月29日第003版。



[1] 王娜,西藏人口老龄化的现状、发展趋势及对策分析【J】,西藏发展论坛,2013年第1期。

[2] 何景熙、李艾琳,西藏人口转变中的“人口红利”问题探讨【J】,西藏研究,2006年第3期。

[3] 鲁小波、陈晓颖,中国各省人均寿命影响因素研究【J】,云南地理环境研究,2007年第2期。

[4] 原新、李志宏、党俊武、孙慧峰,中国老龄政策体系框架研究【J】,人口学刊,2009年第6期。

(网络编辑:旦增朗达)

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