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西藏县级政府改革创新探析

发布日期: 2015-05-25    作者:扎西多布杰   来源:中共西藏自治区委员会党校   点击率: 23

摘要:深化行政体制改革是十八大报告的着重强调的重要内容之一。报告提出:“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的目标。十八大以后,行政体制改革将成为整个改革的重要组成部分。地方政府通过减政放权,优化政府职能结构,探索公共治理新模式是提高行政效率,降低行政成本,建设人民满意服务型政府的重要内容和关键环节。

本文通过对西藏县级政府在改革创新过程中遇到的困难和阻力的分析,提出了适当增加县级政府行政编制;改善基层公职人员工资福利待遇;优化政府职能结构,向县、乡政府放权;在社会建设中推进社会管理,探索政府有效运行常态化工作新机制等建议。

关键词:县级政府  改革创新  服务型政府

 

党的十八大报告提出:“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”[1],并对重点领域和关键环节的改革作出了部署。其中强调:“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力。”[2]

通过对西藏自治区县级政府在改革创新方面的进展和动态进行跟踪考察发现,县级主要领导求稳怕风险、忙于应付维稳工作而无暇顾及政府改革创新的主流。只有少数县在本级政府辖区和可控范围内的进行了一些探索。例如,拉孜县以“群众得实惠、管理出成效、基层有活力”为衡量标准,从下放事权入手,逐步建立“重心下移、条块联动”的管理体制,完善“两级政府、三级管理”,形成条块“联手、联合、联动” [3]管理格局为目标的政府改革。可以说该县在西藏县级政府改革创新方面迈出了探索性的步伐。在创新类型和内容上,西藏县级政府改革创新都集中在风险相对较小的公共服务和社会管理领域。个别县(区)也涉及人事制度领域。如,拉萨市城关区于2012年9月面向西藏自治区党政机关事企事业单位公开招录工作人员,在西藏县级政府人事任用方面首次实现了政府主导的跨县域人才流动。

总体而言,西藏县级政府在改革创新的广度、力度和深度上,远不能适应目前社会转型和建设服务型政府的总体要求。与广大公众希望政府提供更加优质、高效、便利和均等化公共服务的诉求也有一定的差距。究其原因,既有原有体制顶层设计不科学、外部政治环境复杂、经济社会发展程度低、县级主要领导干部调整频繁以及自然生态环境恶劣等多方面的客观原因,也有主要领导求稳怕乱、怕受上级主管部门干预等主观方面的原因。

一、西藏县级政府改革创新,提高公共服务能力的困难分析

(一)公务员总数与所承担的工作量不相适应

西藏县级人员编制根据人口、面积和所处区位特点,各地区各县之间存在一些差别。一般而言,在县属委、办、局机关干部总数一般保持在200至400不等,除了人力资源与社会保障、公检法等较大单位以外,多数单位平均保持在3至4人之间,除休假、学习、挂职、请假等人员,正常在岗的平均不足3人。县级机关人员紧张在一定程度上影响了正常业务开展和为公众提供应有的公共服务数量、质量和效率。这种现象在窗口部门尤为突出。例如,有些县公安局户籍、身份证管理科室,因经办民警被临时抽调下乡、开会或其他原因,群众常常不能及时得到所需要的相关服务。目前在西藏农牧区公共交通普遍欠缺、落后,农牧民群众到几十、上百公里以外的县城来办事,成本高、耗时多。如果遇到像2011年以后万名干部集中下乡驻村等大型活动时这种机关人手紧张问题更加突出。以日喀则地区西部某县为例,该县所辖17个乡镇(2个镇、15个乡),185个行政村,44座寺庙。截止2012年8月前,全县核定行政编制总数为405人,实有人员413人,超编8人;核定政法专项编制95名,实有人员94人,缺员1人;核定事业编制286名,实有人员209人,缺员77人;核定寺管会、驻寺特派员行政编制120名,后勤编制20名,实际配备干部83名(从现有人员中调配);区中直单位和企业实有人员74人。以上合计,昂仁县核定编制共为926名,实有人员790人。在从2011年启动的开展强基惠民驻村活动期间,按照自治区统一的每个行政村要保证有4个人以上驻村的要求,除自治区派驻23个工作队,92人,地区派驻46个工作队174人,县级派驻116个工作队,常驻村的人数应该464人。

表1[4]

类型

人数

占实有人员百分比

备注

驻村人员

464

58.7%

1、核定编制926;

2、实有人员790;

3、行政超编率1.9%;

4、有编缺员率14.7%。

驻寺人员

83

10.5%

警务站人员

10

1.3%

以上三项合计

557

70.5%

留机关人员

233

29.5%

有编缺员人数

136

17.2%

实有事业人员

209

26.5%

行政编制

405

51.3%

实有行政人员

413

52.3%

行政超编人数

8

1.0%

从表中看出,该县行政人员虽超编8人,超编率为1.9%。但是,总体有编缺员的高达136人,缺编率为14.7%。而占实有人员26.5%的209个事业人员中80%以上为中小学教师,因教学任务繁重原则不能安排这群人驻村。要靠占实有干部总数29.5%的233名留守机关人员来承担日常所有县直机关的工作任务。这对于一个半农半牧、居住分散、平均海拔4513米,总面积3.962万平方公里(占日喀则地区总面积的21.8%)的地域大县来讲,面对管理范围大、管理半径长、行政运行成本高、县级财力薄弱等现实,缺员严重问题是显而易见的。类似的情况在日喀则地区其他8个县也不同程度存在。

(二)基层公务员超编与有编无员现象并存

据不完全调查,受地理环境、气候条件、子女教育条件、生活环境和县级财政等因素影响,包括基层公务员、事业人员在内的县直及乡(镇)公职人员一直存在通过借调、跑调动、应考等方式向拉萨为中心的腹心地区或地区行署所在地流动的迹象。结果造成目前西藏自治区腹心地区所在县人员超编与偏远地区县有编无员现象并存的情况。如拉萨市的城关区、堆龙德庆县、达孜县,山南地区的乃东县、贡嘎县,日喀则地区的日喀则市、白朗县以及其他地区行署所在地和附近县普遍存在比较严重的人员超编现象。如海拔较低、交通便利,山南地区贡嘎县超遍数达近200多人(2011年以前)。但是,在日喀则地区西部各县、阿里地区东部三县、那曲地区西部四县等海拔高、交通路线长、气候恶劣的县都不同程度存在留不住人,有编缺员的情况。这种现象在偏远牧区乡(镇)尤为突出。例如,在那曲地区安多县靠近青海省的某乡,乡政府所在地除了乡小学、乡卫生院和乡政府,没有一户牧民居住。这里长期缺电、缺水,生活用水需要从15公里之外运来,天冷时要通过融化冰块来解决生活用水需要。由于水质没有达标,长期饮用造成了多数干部职工的身体健康隐患,个别已烙下因饮用水质造成的疾病。该乡编制总数17人,实有人数7人,存在严重的缺员现象。综合以上情况,基础设施缺乏、工作生活环境恶劣、待遇偏低等都是偏远基层留不住人的主要原因。从表1备注中的3、4项也说明了超编与缺编在同一县的不同系统之间并存现象。

(三)原有体制制约和县级主要领导短期行为并存

不少县通过设立政务超市、一站式服务或办事大厅等形式一定程度上改变了原有办事流程,相对方便了群众,降低了行政成本。但是,由于受条块分隔、权力集中、部门林立的原有体制机制的影响,在部门之间沟通协调不顺畅、工作推诿扯皮、权力与责任不对等等现象依然没有从根本上得到转变。县级政府在现有权力框架体系中,自主权力空间狭小,权责不对等,权力上收责任下放的情况不同程度存在,造成了县级政府在改革创新方是面动力不足、思路不宽、办法不多和步伐缓慢等现象。同时,县级政府行政权力的运行受传统体制框架路径依赖明显,政府职能分工、流程设置与现代化办公要求不相适应。例如,电子政务的普及、接受程度和利用率都很低,县级政府门户网站内容更新缓慢、信息渠道单一,多数网站仅限于政府选择性发布的消息,与实现公众业务网上申请、网上审批、远程兑付等电子化政务要求相距尚远。另一方面,目前占西藏57%的县级一把手为任期三年的援藏干部,剩下43%的县级一把手工作调整调动频率也比较高,可以说西藏县级主要领导在同一县同一岗位干满一届的不足50%。所以,县级政府改革创新方面缺乏长远规划和连续性。当然,西藏基层群众文化水平普遍低、语言障碍大也是推进西藏县级政府网上办公等改革创新工作深入推进的重要瓶颈之一。

(四)处理改革、发展与稳定关系的任务艰巨

 发展是解决西藏一切问题的关键,稳定是发展的基础,也是人民群众从事任何事业和分享改革发展成果的前提。在西藏,稳定具有无比重要和十分特殊的意义。而政府行政权力运行层面的改革创新是提高政府执行力,降低行政成本,推动发展的不竭动力,也提高政府公共服务能力,更好地改善民生的有效途径。受国际敌对势力和达赖集团的长期破坏,西藏的改革、发展进程经常被干扰、阻碍,维护稳定不得不作为西藏各级党政军企事业单位日常性的重心工作。特别是自2008年“拉萨3.14”事件以来,西藏在发展与稳定之间难以实现有机统一和相对平衡。政府行政改革同样受到外部政治因素的影响,县级政府改革创新只有在当下大的政治背景环境中艰难推进。在这种环境下,作为基层政权的执行主体,县级政府在改革创新方面普遍显得顾此失彼或长期处于捉襟见肘的尴尬境地。

二、推进西藏县级政府改革创新,建设人民满意的服务型政府的建议

(一)适当增加县级政府行政编制,以适应公共服务型政府工作的新需要

西藏现有县级行政编制的确定是在经济发展水平较低、政府为民众提供的公共服务覆盖面窄、质量不高、数量有限的情况下,综合当时的人口、国土面积和管理工作量等多种因素确定的。当时政府工作重心集中在经济建设和社会管控领域,管理手段偏重管制、管控和被动的应付。同全国一样,西藏县级在政府理念层面虽然一直强调“为人民服务”的宗旨。但是,无论是政府职能的确定还是公共服务的财政基础等各个方面离建设人民满意的公共服务型政府的要求差距明显。随着我国经济发展水平的提高,特别是随着党和国家先进治国理念的逐步形成和完善,在政府职能方面的有了经济调节、市场监管、公共服务和社会管理的明确定位。近五年来,政府公共财政支出多向改善民生方面倾斜,不仅仅是社会各界的呼声,而且真正进入了实施阶段。从西藏的情况来看,中央转移支付和本级财政支出,在近五、六年来的时间里,明显向基层、向农牧区、向社会保障等直接涉及民生的公共服务领域倾斜。以2011年为例,西藏自治区出台的农牧民财政补贴政策中,直接补贴35项,间接补贴36项。医疗、养老、失业等涵盖社会保障多数内容的全面社会保障制度在政府承担主要出资任务的前提下,逐渐在西藏的城乡和不同社会人群中间有序推开,由政府财政补贴的牧民安居工程基本实现全覆盖。目前,县级政府所承担的公共服务工作量急剧增加,在西藏群众居住分散、人口密度低的广大农牧区,政府不仅是公共服务的主要出资者,同时也公共服务和公共产品的直接提供者。因此,只有适当增加作为直接执行公共服务承接、兑现和落实任务县级行政编制以及乡(镇)编制,才能提高基层政府工作绩效,将中央及自治区的各项民生政策落地有声,真正体现以人为本、服务群众的执政理念。同时,相应减少区直地(市)直部门编制,减低行政成本。这一增一减的编制改革也不违背十八大报告提出的“严格控制机构编制、减少领导职数、降低行政成本的”的要求。

(二)改善基层公职人员工资福利待遇,加大培养选拔工作力度,以事业留人、待遇留人

虽然西藏现行工资制度对高海拔的三类、四类地区有一定的补贴性优惠规定。但是,偏远、高海拔地区的干部及其家属所享受的公共设施、医疗、子女教育等公共服务与拉萨及地区行署所在地相差很大。同时,由于县、乡公职人员的夫妻分居比例很高,生活成本高等因素影响。高海拔补贴部分难以抵消多出消费支出。这些偏远县的本级财政收入非常有限,县级年财政收入过千万的非常罕见,一般都在四五百万以内。有的县甚至自治区财政统一规定的出差补助费都难以按时足额兑现。对于这些县,自治区财政应加大财政统筹补贴力度,直接负担偏远县入不敷出的部分。在干部任用方面应多向艰苦县倾斜,并加大高海拔与低海拔县之间干部轮岗力度。

(三)优化政府职能结构,积极探索自治区直管县改革,促进向县、乡政府放权,实现基层政府权责对等

经过与西藏县、乡基层干部的深入交流意识到,很多干部普遍认为自己在工作中自主性差、权力小责任大。有干部认为自己相当一部分精力消耗在应付来自不同上级部门的各种检查上,没有更多的时间来琢磨如何改进工作,谈不上什么改革创新。如某县一名中层领导反映,仅2012年1月到11月初,该县迎来了检查农牧民安居工程的不同工作组来12个。类似的情况在其他领域也存在。县里相关部门相应的接待费用在有些财政相对困难的县成为很大的负担。有的认为有些地直部门只管分派任务给县、乡里,有了成绩上级部门首先沾光,出了问题责任往下推。所以,西藏地(市)直部门只有通过下放部分事权,逐步让县级和乡(镇)拥有与其所承担的责任相对应的权力,才能最大限度调动为基层提供更好服务的积极性、主动性和创造性,为建设人民满意的服务型政府打下良好组织基础。

(四)在社会建设中推进社会管理,探索政府有效工作常态化新机制,以确保改革、发展和稳定三不误

社会管理的基本任务是规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险、促进社会公正、保持社会稳定。社会建设的主要任务是发展民生事业、优化社会结构、建设公民社会、建设城乡社区、建设社会规范。社会管理与社会建设既相互区别又紧密联系,社会建设是社会管理的前提和基础,社会管理是社会建设的必然要求和重要保障。从根本上来说,社会建设对于社会发展和社会和谐,更加具有基础性、战略性和长远性的意义。[5]因此,必须把社会管理纳入到社会建设中去谋划和推进,不能简单地就社会管理抓社会管理,否则很容易走向社会管控的老路。

就西藏而言,在西方敌对势力和达赖集团的分裂、渗透、破坏活动频繁,形势复杂多变、维护稳定任务艰巨的特殊时段,采取非常措施,把党政企事业单位的主要精力和力量集中投入维护稳定工作,固然有逻辑上的合理性和现实的必要性。但是,政府作为公共服务的主要提供者,在确保社会秩序基本稳定的前提下,继续着力推进改革、发展,在社会建设中推进社会管理,在社会建设中突出抓好改善民生,重点解决人民群众扥就业、收入分配、住房、教育、医疗、社会保障、环境保护等问题,为社会长治久安打下坚实的物质基础,从源头上防范社会问题和社会矛盾,是实现源头治理的根本之策。

因此,西藏县级政府改革创新,必须从优化政府层级和职能结构入手,研究探索政府有效工作常态化新机制,促进挖掘公共部门、社会组织和公民个人在社会治理中的潜力,发挥各自优势,是继续保持西藏经济社会跨越式发展和长治久安,确保到2020年,同全国一道进入全面建成小康社会新的历史阶段的重要保障。

 



[1]胡锦涛,《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗》---在中国共产党第十八次全国代表大会上得报告(2012年11月8日),人民出版社。

[2]同上。

[3]《中共拉孜县委员会、县人民政府关于加强乡镇基层政权建设的意见》,拉委发[2011]73号。

[4]《西藏自治区强基惠民活动巡回检查报告》,区强基惠民活动领导小组办公室第三巡回检查组。

[5]龚维斌,《正确判断社会形势 科学推进社会管理》,《重庆日报》,2012年12月04日。

(网络编辑:旦增朗达)

 

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