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西藏基层社会治理现状分析——以帮达村为例

发布日期: 2015-05-25    作者:扎西多布杰    来源:中共西藏自治区委员会党校   点击率: 2241

摘要:在全球化背景下,世界范围内各级政府所面对的内外部行政环境发生了深刻变化,传统的地方性公共事务也变得日趋复杂,需要通过建立多种治理主体的合作机制来加以处理。同时,公共事务的管理过程通常表现为一个动态的政策制定和实施过程。

与此相适应,中国也悄然进入了“治理时代”,并且面临着前所未有的管理创新和政策变革。党的十八届三中全会适时提出了“创新社会治理体制”的改革新思路,从“社会管理”到“社会治理”的转变,既不是对原有社会管理的简单升级,也不是对西方治理理论的照搬照抄,而是我党的又一次与时俱进和理论创新。本文从治理理论及治理类型角度出发,试图分析西藏目前基层社会治理现状。

关键词:西藏  基层社会  治理现状

治理的现实基础是社会利益的多元化和权力中心的分化。从对象来看,治理具有广泛的适用性,包括国家、公共组织、私人机构及社会个人等各种主体之间的关系。治理是使公共利益最大化的上下互动的社会管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立目标和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,这正是治理理论与乡村社会的结合点所在。

一、治理类型的界定

依据不同的标准对治理类型的划分也不尽相同。在目前治理类型的研究中主要有以下几种:从基层治理的要件即规则的提供、基层领导人的产生、基层治理资源的获得等三个方面将治理类型分为三类:基层自治型、基层半自治型和基层他治型; [1]依据村集体掌握经济资源的多少,将作为强制实施的村民自治制度实践后果的民主化村级治理区分为动员型村级治理和分配型村级治理;[2]从村民治理方式的角度,可将现存的村级治理形式分为传统型、能人型和法治型三类;[3]基于权力、法律、伦理等不同的关系,可将治理分为统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理。[4]

二、西藏民族地区村级治理类型解析

西藏地区是我国多民族活动的主要地区之一,中华人民共和国成立后,出于国家政权建设和计划经济需要,“社”成为西藏民族地区农村重要组织单位,从合作社一直到人民公社。人民公社体制废除后,实行家庭经营,原生产大队更名为村。由于政社分开,村是土地等农民集体财产的组织载体。作为行政村,村是国家建制的基层组织,是联接国家政权的组织单位。在村一级设立村民委员会,自我管理本村事务,实行村民自治。因此,在现阶段,村实际上是融经济、政治、社会、文化于一体的基层组织。改革开放以来,随着人民公社向人民政府的转变,西藏民族地区的村级政治组织也由管理委员会转变为村民委员会。这并不仅仅是一系列名称的变化,也意味着乡村治理实质性的转变,其最显著的特点是,村治格局由原来村级政治组织“一统天下”转变为村级政治组织与宗族、村庄地缘组织、宗教组织等多种力量“共治天下”。

治理理论作为一种并非本土产生的政府和行政理论,对于中国尤其是西藏民族地区的适用性仍然需要考察。从政治倾向上看,治理理论具有强烈的意识形态倾向,这就决定了在分析西藏民族地区社会治理时,必须要有所鉴别、有所选择。

从经济发展来看,治理理论从西方发达国家的经验出发,主张限制政府的职能和作用,这种相对否定的理论倾向往往不能完全适用于西藏民族地区的现实需求。从文化接受性来看,治理理论的真正精神是以个人主义为基础的契约合作观念,这意味着对处于不同文化传统的西藏民族地区来说,不可也不能直接照搬照抄治理理论的理论观点和政策主张。另外,西藏民族地区分布在边疆,民族关系复杂,各少数民族存在传统的宗教信仰,存在跨国民族,社会经济发展滞后,西藏民族地区发展的基础又多在农村和牧区,其村级治理的成败直接关系到整个民族地区社会的稳定与发展,所以应侧重于村级治理中的统治型、管理型、服务型社会治理的分析。

(一)西藏民族地区统治型村级治理分析

统治型社会治理的权力运行方向是自上而下的,它运用政府的政治权威,对社会公共事务实行单一向度的管理,追求秩序是其核心价值,其典型模式是运用发号施令来达成目标。西藏民族地区村民自治制度的实行,导致了农村治理结构由过去党支部一元化的权威治理转向农村党支部和村委会二元化的权威治理。目前,西藏民族地区农村大多数地方的治理属于完全的统治型权威性治理。这主要是由于西藏地区自然环境恶劣,长期从事着传统的农业和牧业,城市人口所占比例较小,工业化程度低,民族社会经济发展的滞后,公共事务比较简单,公共资源比较有限,对本村社会经济事务的治理只需要村民代表会议、村党支部、村委会和从2011年开始的驻村工作队等权威性机构就可以承担,且权威治理一般是有效的。

从西藏当前(2011年后)农村的实际情况来看,一方面具体在一个村庄,公共权力机构及其组成人员经过本村村民民主选举产生,只管理本村范围内的公共事务,农村治理权威总是一定地缘范围内的权威,几乎没有外延性和流动性。另一方面充当本村治理权威的人,探索从公务员队伍中选派干部担任村党支部第一书记,这项工作已经在西藏全面试点推广,担任村党支部第一书记的有来自自治区各委办厅局及企事业单位的,有来自地(市)县各机关的,也有一部分是本村所在乡镇政府的干部。从他们的年龄层次和行政级别来看,越是上级机关的工龄越长、年龄越大,行政级别也相应高,来自自治区的以正科级干部为主,也有一部分已享受副处级待遇的;从地(市)县和乡镇选派的主要是近几年参加工作的科员为主。以上担任村党支部第一书记的待遇优于原单位的其他同级别干部,不管在生活待遇、还是晋升条件等各方面有很多鼓励性的优惠政策。在西藏,由国家公务员担任村(居)党支部第一书记近三年的实践来看,其实际效有待进一步经过实践和历史的检验,各支部书记的工作能力参差不齐,基层群众的认可和接受度有待进一步提高。

这种权威治理实质上是建立在行政强制为主,农村“熟人社会”或者“半熟人社会”心理认同与社会信任机制为辅的基础之上建立起来的临时性有效治理形式,而它的有效性在很大程度上取决于人们对地缘性、内部性和对主要负责人能力、态度的认同程度。从另一个层面来看,这种权威治理形式也具有超脱“熟人社会”利益和亲疏关系的客观公正性。因为,居于村级组织核心地位的村党支部书记或第一书记和村文书是属于公务员身份的外来精英,群众对其公正心和协调对上关系方面的心理期望值往往大于对本村的老人、能人或好人来担任的负责人。以帮达村为例,原来的村党支部书记CW,于2013年被转为公务员,取得公务员身份以后,按照上级部门的安排是要到本乡的其他村担任支部书记的,但是对此乡里主要负责人和县分管领导曾一度表现除了担忧,认为CW到其他村任支部书记难以开展工作,而继续在帮达村任支部书记有其群众基础,熟悉本村情况,利于开展工作而且曾经向上级有部门反映,试图进行调换。但是,我们作为驻村工作队在群众和村“两委”成员中私下争取意见时发现,由于CW在本村亲戚多、关系圈子大,早已陷入错综复杂的关系网中,难以摆脱私心和利益纠葛。所以,群众普遍认为如果有外来的干部担任村党支部书记会更好一些。表达了群众选用更好的外来治理人才的愿望。

(二)西藏民族地区管理型村级治理分析

从西藏民族地区农村治理的实际需要来看,村民自治组织对农村事务的治理并非只能遵循统治型权威治理模式,管理型治理有效地克服了单纯的统治型治理的局限和弊端,具有明显的优点,它不仅促进了村务治理的规范化和高质量的农村公共产品供给,又防止了村务管理权力过分集中和村庄精英内耗,另外还为权威性治理组织培养和输送高素质人才,管理型治理机构中的本地人才一般是具有较好人脉、文化程度、语言便利和工作能力。

从管理型社会治理的视角看西藏民族地区的村民自治,村民自治的制度安排就成为一种民主化的村级治理制度。以村规民约为基础规范形成的村民自治制度,就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象。从实践和《村委会组织法》的规定来看,村民自治维护村庄(行政村)秩序的作用应是村民自治的核心要义。民主化村级治理的关键是村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的村庄内生秩序状态,这些秩序包括经济的合作(如公共工程建设)、传统村集体活动的组织(如春耕仪式、敬拜神灵的仪式、村集体念经法事活动等)、抗御天灾活动(含请喇嘛或巫师求雨等)以及监督村干部的行为等,这种内生秩序状态是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。而《村委会组织法》初步实现了村民自治的法律框的构建,为自治组织的民主化管理、为广大村民的规范化参与提供了法律保障和正式渠道,是适合西藏民族地区乃至中国农村实际的制度创新。

农村党支部委员会和村委会的关系是西藏民族地区管理型社会治理中要处理的一个重要方面,由于两者的权力来源不同,在村级治理中的矛盾比较突出,出现了二者争权夺利的现象。对此,应划清两个委会各自的职能、目标、权限,建立“掌舵”与“划桨”分开的机制,通过扩大党内民主和民众广泛参与的途径克服两委会的关系失衡,在现行的政治框架内,建立其权力资源配置多元化和权力来源渠道二元化基础上的农村党政关系。

(三)西藏民族地区服务型村级治理分析

由于现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益模糊不清,服务型社会治理亦应运而生。它是一个上下互动的管理过程,它强调管理对象的参与,把服务视作自己的核心价值。

就服务型社会治理而言,群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会,是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织,亦是国家在城乡的落脚点。

如果从权力运行现象的角度考察,民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说:“把权力下放给基层和人民,在农村就是下放给农民,这就是最大的民主。我们讲社会主义民主,这就是一个重要内容。”[5]根据西藏民族地区的实际情况,要求地方政府在中央统一法制规范下,领导与管理本地区的各种经济社会公共事物,主要负责与本地区公民生活直接有关的公共事务,为本地区公民提供社会公共产品和公共服务。以帮达村的现实情况例,本村离乡政府18公里山路、离县政府所在地76公里土路,要翻过一座大山,遇雨雪天道路泥泞更加难行。本村所在的NX乡政府,经过从计划经济时代的领导型,责任制时期的收缴型,转变为现时实施的服务型,经过三次转变,乡镇政权更加巩固。从干部配备来看,基本上做到有职就有人,而且普遍实现了干部年轻化。但是,从乡镇主要领导的执政理念和机构实际运转的效果来,仍然有很大的改进余地和提升空间。例如,党和国家的有些优惠或补贴政策当成管控群众的手段或砝码,公开给群众讲,“听话就给、不听话就不给”;对于个别群众询问一些没能按时发放的资金情况时表现出对这类群众的极度反感,甚至直接给群众讲,“再啰嗦以后一律取消”等等,视群众的正常利益表达和权利诉求为不顺从、不服从和刁难行为。本应是为群众提供最便捷服务的基层政府却在很多环节人为的增加很多障碍,使得群众感觉到政府部门办事非常繁琐不方便。比如,办理一个户籍信息更改或补办事项,需要在特制的纸张上分别需要“双联户”户长、村党支部书记或村委会主任、驻村工作队队长三个人的签字、画押才能拿到乡政府找乡长签字,再找乡政府办公室盖章、找乡派出所签字盖章,方能拿到县公安局户籍管理科。如果其中任何一个环节不符合或不顺利,还要反复或等待机会才能办成。另外,在该乡与寺庙和喇嘛相比,党委政府的动员能力不足、发出的声音相对弱。比如,党委政府层层下文件、开会、发资料,要求弘扬社会主义核心观,还要进行检查验收。但是,在群众中实际教育效果并不理想。有的群众连社会主义是什么都不知道,更不用说社会主义核心价值观的基本内容了。动员青年群众入团,很多都不知中国共产主义青年团是什么样的组织?还问“团是干什么的?入团有工资吗?”,甚至有个别老党员说:“我入党这么多年了,党和政府什么都没给过我”诸如此类的怪象屡见不鲜。群众来找驻村工作队,最多问的是能否解决个低保或护林员的名额等从国家争取资助的问题,不管自身经济条件怎么样,都想要“紫玛玛”(当地藏语方言,是红本本的意思)。而且很多群众心目中认为,只要拿到低保证,一辈子可以一直享受国家的补贴,而忘却或根本就不清楚国家设立低保政策的初衷。党委、政府或工作队组织群众开会或学习时,只要不是发钱物,积极性并不高,都比较拖拉。旦是,寺庙或喇嘛动员群众维修佛塔、转经筒或者玛尼堆等宗教设施或者组织参加演出、聚会等带有宗教色彩的活动时,非常积极踊跃,而且不计成本、不计代价;喇嘛说戒酒、戒烟或禁赌博,甚至戒饮料时都能积极响应。但是,工作队或村“两委”动员群众义务修路、修桥等时,积极性并不高,有些人还提出应该设立村养护队发放工资来养护村级道路的要求。真正应验了部分群众“今生交给共产党、来世交给喇嘛活佛”这句话。

当然,在此必须指出的是,我们并不赞同这种像不通群众语言、不懂群众心的极少数干部武断地想象或得出喇嘛讲的多半是负面的结论,因此经常出现喇嘛主张的我们要反对、喇嘛反对的我们要主张的这种天生的对立情绪和态度。争取人心的工作要有辩证思维和实事求是的科学态度,对于那些爱国、爱教、遵纪守法、维护祖国统一、民族团结和人类和平的宗教人士,作为各级党政领导干部,在看待和处理类似事情方面,首先,要想到的是如何发现与我们党和政府主张的共同点;其次,要学会如何利用其积极的方面。同时,我们要反思在做群众工作时的方式方法。对于那些宣传反动思想、与党和政府唱反调的个别宗教从业者,我们绝不能姑息迁就,应该依法惩治。总之,具体问题具体分析。笔者作为驻村工作队队长,今年受邀参加了本村夏季聚会活动,其中有一项活动内容是当天其他演出活动快结束的时候,在场的群众都要聆听从本村出去的一位经师的讲话,时间约一个小时。本人作为中共党员干部、驻村工作队长的身份,可以说是以一种审查的心态听了完了全部的讲话内容,并进行了录音。同时,想好了万一出现违背党和政府声音时的应对措施。但是,令人诧异的是,那位经师并没有讲经,而讲的是环境保护、子女教育和食品卫生等。还引用了许多现代科学用语,如胎教、父母的言传身教;植被能制氧、臭氧层的保护、减少白色污染、防止温室效应和雪线上升等等。还有一天本人路过本乡所属一个寺院前面时,恰逢该寺举办大型活动,发现寺庙的有位和尚正在拿着话筒宣布为拾金不昧的群众献哈达和发放奖品的决定。

综上分析,就西藏民族地区而言,社会治理主要还是体现为统治型社会治理,依靠权力的力量来实施统治,随着法律权威逐渐得到充分的承认,管理型社会治理的作用越加凸现,但服务型社会治理在某种程度上缺失。主要是因为:其一,民族地区村治的主要力量是村级政治组织,但宗族、村庄地缘组织、宗教组织等其它力量也已不同程度地成长起来,各有其特定的治理范围,其中宗教势力的影响尤为突出。但各种治理力量之间合作精神缺失。其二,各种组织治理公共事务的过程中呈现出“多中心治理”迹象,政治组织以自上而下的行政方式为主导,呈现一定的科层化、组织化特征,但村民在其中明显缺位,而宗族、宗教等力量的治理带有更多的"大众化"色彩,村民有较大自主的表现。其三,民族地区治理体制有缺陷,存在一定的“管理真空”,特别是在公共服务方面的效能明显低下。

在相邻各村,治理功能普遍呈现单一化趋势,运转较好的只是完成上级政务,而涉及经济、道德、文化等方面的公共秩序已出现不同程度的失衡。

从民族地区整体社会的发展来看,基于权力关系的统治型社会治理和基于法律关系的管理型社会治理都未能实现对民族地区社会的充分整合。而服务型社会治理以服务为宗旨,平行地包容了权力关系、法律关系和伦理关系,能够实现

这三重关系互动整合,直接服务于秩序目的的管理,并且有着社会自治的性质和内容,正是这种自治性决定了服务型治理不同于其他社会治理类型的那种自上而下的社会治理,更为适合西藏民族地区复杂的社会环境。

 

(本文为国家社科基金西部项目:《西藏基层社会治理规范化建设研究》课题阶段性成果之一。)



王乐夫.中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析[J].中山大学学报,2002,(1):126.

贺雪峰.民主化村级治理的两种类型———村集体经济状况对村民自治的影响[J].中国农村观察,2002,(6):46.

徐勇.由能人到法治:中国农村基层治理模式的转换[J].华中师范大学学报,1996,(4)

张康之.论社会治理模式中的德治及其制度安排[J].云南行政学院学报,2002,(5):15.

邓小平文选(第3卷)[C].北京:人民出版社,1994:252.

(网络编辑:旦增朗达)

 

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