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拉萨市社区治安管理的问题与对策分析

发布日期: 2015-05-25    作者:王松磊   来源:中共西藏自治区委员会党校   点击率: 15

摘要:社区治安管理是维护社区正常社会生活秩序、保障社区安定团结的日常社会管理活动。良好的社区治安和社区秩序是居民安居乐业和社会主义现代化建设的重要保障,也是社区管理和建设的一项重要任务。本文在实地调研的基础上对解拉萨市城关区社区治安管理有了深入的了解,分析了社区治安管理存在的问题,并依据存在的问题提出了具有针对性的对策。

关键词:社区治安   基层维稳   科学管理

 

社区治安管理是维护社区正常社会生活秩序、保障社区安定团结的日常社会管理活动。良好的社区治安和社区秩序是居民安居乐业和社会主义现代化建设的重要保障,也是社区管理和建设的一项重要任务。在西藏这个敏感的地区,全区各级党委政府非常重视社会治安综合治理,狠抓基层维稳工作,逐渐加大对社会治安综合治理和平安西藏建设工作的投入力度,采取了很多措施,如推行网格化管理和双联户制度,社区24小时不间断巡逻、设立警务站等,对违法犯罪行为有较强的威慑作用,因此拉萨很少出现盗窃、抢劫等明显的违法犯罪行为。课题组成员调研时,社区干部和社区居民对社区状况非常满意。不过,社会治安综合治理不仅包括打击犯罪,还包括开展矛盾纠纷排查调处、解除劳教人员的安置帮扶、消防等各项安全防范、流动人口管理等诸多方面的工作。本文在实地调研的基础上对解拉萨市城关区社区治安管理有了深入的了解,分析了社区治安管理存在的问题,并依据存在的问题提出了具有针对性的对策。

一、社区治安管理存在的问题

(一)非本社区人口多,管理难度大

依照属地管理原则,社区要为居住在本社区所有居民进行管理,提供服务,但在现有的户籍管理制度下,不同户籍的居民所受到的政策待遇不同,与社区的关系也不同。依据户籍制度,可以把社区辖区内的居民分为以下四类:

1、长期居住在本社区,户口也在本社区的居民,即本属居民。

他们是地道的拉萨本地居民,邻里和睦,守望相助,社区意识和社区责任感较强。社区工作人员多数也是本社区的本属居民。在老城区,本属居民在社区总人口中所占比例大,大多超过50%。老城区居民居住条件差,收入低,来源少,大多靠房屋出租获取收入。近年来城关区党委政府采取了许多措施,出台了许多的惠民政策,以提高老城区居民的生活水平。同时,享受到的优惠政策越多,越是增强他们“等、靠、要”的思想,深藏在骨子里的拉萨人高傲的意识,使他们喜欢体面、休闲,而不愿吃苦受累。社区干部苦恼的是,受限于没有土地,老城区也没有太多的办法来发展居办经济来提高老城区居民的福利水平,有的社区想尽办法为居民寻找就业机会,向政府申请就业扶持政策,但效果却不理想。如鲁固社区成立了人力三轮车服务公司,他们把数百辆三轮车都分配给了社区居民,但几乎所有的居民并没有去挣每天二、三百元的辛苦钱,而是把人力三轮车租出去收取每月800-1200元的租金。他们宁愿吃低保,也不愿外出打工挣钱,城关区半数以上的低保户集中在老城区,低保对象在本属居民人口的比例最低的鲁固社区也有8.9%,比例最高的吉日社区达到24.2%。实际上,比低保户生活更为困难的是低保边缘户,他们除了没有国家的低保补助外。年底各个单位慰问弱势群体,社区干部大多把低保边缘户列为慰问对象。很多低保边缘户比低保户的生活更为困难,看着低保户拿着国家补贴,心里不平衡,找社区和政府要低保,然而低保名额有限,而且由于对社区的考核也包含有增加或减少低保户的标准,社区干部也没有动力为低保边缘户申请低保。

2、长期居住在本社区,但户口在城关区社区的居民,即人户分离型居民。

由于户籍制度的限制,社区居民可以自由流动迁徙,但是人走户籍仍在,人来户籍转不过来。虽然城关区居民都可以同等地享受到许多优惠政策,但具体到各个社区就不一样了。社区的经济发展程度不一样,有的社区集体收入多,到年底每个社区本属居民可以分到数千元的分红,而那些人户分离型的居民却不能享受,理由很简单,就是户口不在本社区。还有一些原本是本属居民,由于结婚、购房等因素搬到其他社区,但户口仍在本社区的人户分离型居民,是否可以领到集体分红则让社区干部犯了难,分给他们不好,不分也不好。当社区开展集体活动时,户口在本社区但早已搬到其他社区的居民是否要参加也是一个难题,如果通知他们,而且对他们有利,这些居民参与积极性可能更高,如果无利,他们可能就不会参加本社区活动,如果是不通知,他们的户口又在本社区。在不同的社区,人户分离型的居民对社区活动参与积极性也不一样,情况非常复杂,让社区干部很头疼。

3、各级党委政府事业单位的职工和离退休人员,他们是属于集体户口的单位型居民,也叫集体户。

按照属地管理原则,依据网格化管理的要求,社区有权了解并统计政企事业单位和退休基地的人口信息。但实践中,社区反映最大的一个问题就是政企事业单位不配合,官大架子大,门难进,人难找,人户信息收集不全,给网格化管理增加了很大的难度。虽然今年自治区主要领导开会要求政企事业单位配合社区工作,每个单位指派一个联络员,但仍有很多单位应付了事,随意指派联络员,而且经常更换,社区干部进单位什么事儿都办不成,也无从掌握集体户的详细信息。另一方面,受传统单位制的影响,部分政企事业单位职工哦退休人员只有单位意识,缺乏社区意识,从思想意识上未从单位人向社区人转变,相当多单位职工甚至领导都不知道自己的单位在哪个社区管辖范围。很多政企事业单位、退休基地与所属社区很少有什么联系,甚至没有任何关系,更不用说共驻共建了。用社区干部调侃的话来说,有利益的时候,政企事业单位想不起什么是属地管理,出问题的时候才想起属地管理,把责任推给社区。

4、居住在本社区,户口不在城关区的居民,即通常所说的流动人口。

对于流动人口,普遍的看法是,流动人口为城市经济发展作出了相当大的贡献,也存在负面效应,盲目无序的人口流动给正常的社会秩序和治安管理会造成各种负面影响,尤其是流动人口犯罪越来越突出,严重影响社会治安。从调查情况来看,拉萨的流动人口数量非常多,并不亚于东南沿海城市,但拉萨的社会治安非常好,这与拉萨的高压维稳政策有关,同时也与社区对流动人口的管理有关。2012年拉萨开始推行网格化管理,建立了流动人口详细信息库。同时今年又开始推行双联户制度,大约每10户有一个联户代表,每10个双联户有一个小组长。联户代表对左邻右舍的住户情况非常了解,如果陌生人过来居住,他们就会马上报告社区居委会,如果长期居住就会带着他们到社区居委会或社区警务室办理暂住证。社区工作人员和社区警务室民警一起每天都会对社区的住户进行清查,另外社区会组织本社区的治保人员、义务巡逻队24小时进行巡逻排查。同时,今年城关区政府给社区每个工作人员,也包括组长、户长,每个月500元的慰问奖励,做到“三不出”(即大事不出,中事不出,小事也不出),每个人就可以拿到500元的奖励。对于社区工作人员、组长和户长来说,他们的经济收入原本就很低,每月500元也算是一笔不小的收入。如果而因为社区出了安全事件而拿不到这个收入,对他们来说也是相当大的损失。因此社区工作人员、组长、户长都要尽力做好社会治安综合治理工作。不过,每日的清查,大大增加了社区干部的工作量,社区管辖范围较小,工作相对容易,但很多社区管辖范围相当大,工作难度也大。大部分流动人口来到拉萨是合法打工做生意,对于每天晚上社区干部和社区民警的清查和询问,不胜其烦。另外社区干部为了更好地对流动人口进行管理,对于流动人口的困难能帮上忙的尽量帮,如帮助解决流动人口子女的上学问题。但是还是在很多事情上社区干部也无能为力,有些来自昌都、那曲农牧区等地的贫困流动人口,在拉萨已经生活了十几年甚至数十年,但由于户籍制度的限制,他们的户口不能转到拉萨,既享受到户籍所在地的优惠政策,也享受不到城关区的优惠政策,社区干部除了逢年过节是对他们进行慰问外,也无能力。

(二)社区的维稳任务过重

社区是维稳最基层的力量,也是出于维稳的最前线,由于当前社区过于行政化,社区实际上成了政府的一条腿,实行网格化管理和双联户制度以后,相当多的维稳工作落到了社区身上。每年拉萨的敏感日非常多,是社区干部和社区治保人员最忙的时候,社区要24小时有人值班,社区书记、主任和第一书记都要带班,他们没有周末,也没有假期(今年开始城关区每个社区工作人员每年都有20天的休假时间),不仅夜晚要巡逻,还在在卡点执勤守候。以纳金路北社区为例,2012年社区组织治保人员对辖区内白天巡逻187次,共出动1122人次,夜间巡逻238次,出动2108人次。在敏感日及节假日期间组织人员加大巡逻力度,同时还要组织房东及流动人口中22人的义务巡逻队,与社区工作人员一起巡逻24次,共出动义务巡逻528人次。几乎每个每年都要巡逻数百次,出动数千人次。因为值班、巡逻社区工作人员及治保人员在社区工作多,回家时间少,在加上工资待遇低,以至于有的家庭还因此闹了矛盾。社区“两委”班子成员,看到社区工作人员和治保人员如此辛苦,尽自己所能为工作人员和治保人员给一些伙食补贴。根据财务公开制度,我们发现大部分社区仅维稳方面的开支就占到20万元运行费的三分之一还多。2012年纳金路北社区卡点餐费1.8万元,敏感日伙食费5.1万元,两项加在一起有6.9万元,占到运行经费的比例为34.5%。对于没有任何其他收入来源的社区而言,这是一笔巨大的开支,经费本来就捉襟见肘,更没有资金用于为社区居民服务上了。

(三)消防安全隐患多

随着经济的深入发展和城市规模的不断扩大,社区建设也得到较快发展,社区的规模也日益扩大,功能日益齐全,社区居民数量日益增多。搞好社区的消防安全工作是维护社会稳定、保障人民群众生命财产安全的有效途径,但社区多年积累下来的、落后于时代发展要求的消防现状也为社区的消防工作发展带来了阻碍。

目前社区消防工作还仅仅依赖于各级政府及公安消防部门,社区的自我管理消防工作意识仍然较为薄弱,社区居委会虽然也做了一些消防安全工作,但多数社区居民认为消防工作是政府的事、消防部门的事。现阶段社区消防工作基本上沿袭原来居委会的做法,没有更高的标准要求,对社区开展的工作主要停留在三个层面上:一是政府、街道办出及公安消防部门组织开展的消防宣传教育;二是各级政府组织开展的消防安全监督检查;三是社区居委会所作的一些简单的消防安全教育。这些工作所能起到的作用非常有限。社区消防安全通道不是狭窄就是经常被占用,在以八廓街为中心的老城区,城郊的自建房小区如噶玛贡桑社区、统建社区,居民大院多,居民户多,并且街巷狭窄,消防车根本不能进入社区,进行扑救。在一些新建的小区,由于规划不合理,不仅巷道狭窄,而且为了限制车辆出入,在较宽的巷道口安上铁栅栏、石墩等,一旦发生火灾,消防车不能顺利进入巷道内进行扑救。老城区内的居住建筑也不利于疏散,很多居民大院,少则三十多家住户,多则近百家住户,不仅楼道狭窄,而且只有一个上下楼道的楼梯口,非常不利于疏散。同时政府、消防部门和社区从未组织过消防疏散演练,居民的整体消防安全防范意识薄弱,自防自救能力差,有的居民对消防一无所知,不仅不会使用任何灭火器材,缺乏在火灾情况下自救逃生的知识和技能,也不知如何疏散,堵在狭窄的楼道里,拥挤不堪,后果会非常严重。社区内消防设施器材存在不足,老城区社区和很多自建房小区,有的社区有消火栓,但大多不能用或被杂物遮挡,有的居民大院根本就没有设置消火栓,小型灭火器数量少,而且陈旧老化,基本不能用。即使能用,社区居民也不会用。此外由于居民的消防意识薄弱,几乎没有居民家庭配有小型灭火器材。由于种种原因,导致整个社区消防设施和灭火器材严重不足,不能有效地进行初起火灾的扑救,极易使小火酿成火灾。

二、加强拉萨市城市社区治安管理的对策分析

当前拉萨市的治安状况总体良好,但社会治安综合治理不仅仅是社会治安问题。为了维持高压下的社会稳定与治安良好,不仅社区干部疲惫不堪,而且社区居民的正常生活秩序也受到了影响,这不是正常的社会治安综合治理,需要更为科学的管理方式和管理方法。

(一)完善属地管理,增强社区意识。

按照属地管理原则,依据网格化管理的要求,社区有权了解辖区内党政企事业单位和退休基地的人口信息,以及掌握人口流动状况,将社区内的基本信息录入网格化管理系统。辖区内的党政企业是单位也要有属地管理意识,首先应该知道本单位坐落在哪个社区,将联络员固定化,长期保持与社区的联系,祛除官僚作风,积极配合社区工作,为社区提供必要的信息。其实这也是社区共驻共建活动的要求。除此之外,当政企事业单位还要充分利用自身优势,积极提供帮扶资金,开展社区志愿服务,参加社区公益活动,尽力为社区解决实际困难和问题,成为社区建设的坚强后盾。

对于离退休人员,更应该树立社区意识,增强社区归属感。毕竟远离了原单位,与社区的关系更为接近,联系更为紧密,社区需要离退休人员,离退休人员也需要社区,日常生活中遇到了困难,社区干部可以及时过来帮忙。拉萨的离退休人员大部分是党员干部,觉悟应该更高,更应该积极参与到社区建设中来。有的社区已经开始了积极的探索,如扎细新村社区实行双重党组织生活制度,社区内的离退休人员既要参加本单位的党组织生活,又要参加社区的党组织生活,这就为他们参与社区建设提供了良好的平台,有助于增强他们的社区意识。关键问题是实现单位人向社区人转变,可以将离退休人员的党组织关系转到社区,甚至可以将户籍转移到所辖社区的派出所,鼓励他们参与社区活动和社区建设。

(二)以社区服务为先导,完善流动人口管理制度。

社区建设,必须以社会服务为前提。社区服务的核心作用在于,它以服务为纽带联系着一定的组织和群体,大家以参与者和主人身份融入社区生活之中。通过社区服务解决社区的社会问题,尤其是解决流动人口的户口问题,不断满足社区居民的社会需求,可以增强社区的凝聚力,增强社区居民对社区的认同感、参与感和归属感。社区服务的对象不仅仅是本属居民,也应该包括居住在本社区内的流动人口。由于户籍制度的限制,社区内很多非本属居民不能和本属居民一样享受社区提供的服务,他们的社区归属感不强,社区建设的参与度不高。另外,每天对流动人口进行清查,不仅社区干部不胜其烦,流动人口也及其方案。这种清查式的管理,实际上流露出城市管理者对流动人口的歧视,甚至是不信任的情绪。应该改变这种心理上的观念,不管是从五大藏区过来的,还是从内地其他地区过来的流动人口,只要他们不从事违法犯罪活动,应该一律平等对待,为他们提供应有的社区服务,加强同他们的沟通交流,在服务的过程中体察和掌握他们的思想动态,而不是僵化的清查式管理。

要发挥各地区驻拉萨办事处的作用,对流动人口开展有效的社会服务。这一点对发挥流动党员的作用有很大的帮助。社区干部无法准确掌握流动党员的信息,他们没有财力也没有权力向流动人口户口所在地的公安机关或党组织了解流动党员的情况。而各地区驻拉萨办事处可以通过正常程序了解流动党员在户口所在的基本情况。有的社区干部也提出了这样的建议,区内其他六地市和五大藏区驻拉萨办事处应发挥其应有的作用,最起码掌握来自本地区的流动党员的基本情况,配合社区为流动人口开展社会服务,让流动人口对办事处有认同感,对社区有亲切感和依恋感,增强社区凝聚力,协调人们的社会关系,解决和缓解社会矛盾,为拉萨的社会稳定和整体发展奠定坚实的群众基础。

(三)满足居民群众合理的利益诉求,消除居民上访的根源。

除了极少数无理取闹的访民,绝大部分上访者都有着合理的理由。居民上访最起码说明了两个问题,一是上访者用合理合法的方式来表达利益诉求,二是上访者对党和政府怀有信任,抱有希望。对于社区而言,居民上访多数不是因为社区干部或社区工作给他们带来的解决不了的问题,正如上文所说,很多是因为政府政策引发的居民上访问题,把对上访者进行劝阻的任务强压向社区,不仅不合理,社区也没有能力劝阻。社区干部夹在访民与政府之间,两面为难。对社区干部在居民中的威信也会产生不良影响。因此,有关政府部门和党政官员应该改变上访不利于社会稳定的观念,而是以积极的态度接待上访者,解决他们提出的合理利益诉求。减去对社区干部考核的有关上访的标准,减轻社区干部的负担和压力,使他们有更多的精力为居民服务,开展社区建设。

(四)在社区层面上科学维稳,合理维稳

拉萨的社会治安状况良好,在很大程度上维稳高压政策有关。在全民皆兵的维稳氛围下,维稳成了一项重要的政治任务,一般性的社会治安事件也会受到高度重视,甚至会被当成维稳事件来看待。在社区层面更是如此,为了保证实现区党委政府提出“三不出”的要求,社区干部一点都不敢懈怠,按照政府的要求,每天值班、巡逻、清查。维稳成了社区干部的第一要务,正常休息都保证不了,厌烦情绪不断滋长。同时在维稳的压力下,在许多社区干部的心里,只要不出事,一切都万事大吉。他们没有动力,也没有更多的时间和精力开展社区服务和社区建设。建设法治政府,在社区层面,首先要明确社区居委会是基层群众性自治区组织,不是一级政府机关,主要任务是开展自我管理,自我教育,自我服务,自我监督,减少社区的维稳任务和维稳压力,使社区干部的主要精力用在社区建设上。

明确社区警务室和社区居委会的分工,加强社区警务室建设,完善其职能,发挥社区警务室作为基层维护稳定最重要最有效的力量和功能。把对社区内治安巡逻和治安管理以及重点人员的监控交给社区警务室。在社区层面,所谓重点人员,他们以前的违法犯罪行为已经受到过法律的制裁,制裁结束后,在社区内他们的身份首先是居民,不应该和其他居民区别对待,相反,社区更应该采取措施使他们尽快融入社区,回归正常生活,而不是把他们当成是社会的异类,加剧他们与社区和社会的隔离。另外社区没有任何执法权,更不能先入为主的把所谓重点人员当成潜在的违法犯罪分子。一句话,有关法律的事务有执法或司法部门来处理,社区居民的事务由社区来处理。

(五)提高居民消防安全意识,完善消防安全机制。

拉萨老城区的居民大院较多,消防安全形势不容乐观,消防通道较为狭窄,更需要加强社区居民的消防安全意识和自防自救能力,消防安全管理才能真正落实。社区干部和消防部门每年都向居民宣传消防安全知识,进行消防安全教育,然而效果却依然一般,居民的安全意识差,不会使用灭火器等小型消防设施。在条件有限的情况下,可以分步骤地提高社区不同居民的消防安全意识和技能,网格化管理和双联户制度在城关区已经实施了一段时间,可以提高网格格长、居民小组长、联户代表的消防安全意识和技能,最起码在危机时刻他们能够起到关键作用。条件具备的情况下,可以开展消防安全演练,这对于社区居民有直接的教育作用,效果将会非常明显。

社区消防是一项社会性工作,需要通过多部门齐抓共管,才能形成工作的互补性和延续性。公安消防机构要改进单条线作战的简单工作模式,主动参与社区全盘工作,增进与各部门之间的沟通联系,进一步理顺关系,在整体上形成畅通有序的工作模式,抓好点、线、面的有机结合实现社区、社区警务室、消防部门三方联合。量力而行,尽力而为,经济发展水平较好的社区,火灾危险性大的社区,配备标准可以高一点,经济发展水平一般的社区,火灾危险性小的社区,配置标准可以低一点。而对于消防安全形势较为严峻,经济条件又差的老城区社区,属古城保护区范围,政府可拨专款,配备较为完备的消防设施。关键是要根据实际配备消防器材,确保实用、好用和高效。

(网络编辑:旦增朗达)

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