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加强党内法规执行力建设研究

发布日期: 2019-10-25    作者:唐小民   来源:中共西藏自治区委员会党校   点击率: 0

【内容摘要】党内法规执行力是党内法规实施情况的反映,是促进党内法规实施的有力抓手。十八大以来,中央为从严治党制定颁布了许多党内法规。但是,这些法规并未完全发挥作用,有些被束之高阁。为推进党内法规全面实施,充分发挥作用,中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》,明确提出,提高党内法规制度执行力。为此,探讨加强党内法规执行力建设具有非常重要的意义。
【关键词】加强 党内法规 执行力 建设
法律的权威在于实施,法律的生命力也在于实施。与法律具有同样属性的党内法规,其权威在于实施,生命力也在于实施。党内法规实施的效果如何在于党内法规的执行力。党的十八大提出,要全面从严治党,关键性根本性在于党内法规的实施与执行。为此,中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》明确要求,提高党内法规制度执行力。这是党中央对全面从严治党规律认识的深化。因此,加强党内法规执行力建设是非常值得研究的课题。
一、加强党内法规执行力建设是落实从严治党的重要关键
(一)党内法规执行力的提出
通过国内大型中文学术期刊网检索,党内法规执行力的概念最先由学术界在2011年前后提出。较为典型的是2011年操申斌在科学主义期刊发表文章提出党内法规执行力的概念。另外还有陈小斌在他的硕士论文中也提出党内反腐倡廉制度执行力的概念。尽管提法不完全一样,但其实质内容都是围绕党内法规执行力而展开。需要指出的是,那个时期研究党内法规执行力的理论文章并不多见。随着党中央高度重视全面从严治党,围绕党内法规执行力研究的理论文章逐渐多起来,尤其2016年之后学者更加注重对党内法规执行力问题的研究,发表了不少有价值的理论文章。当然,当时研究者大多局限于党建、政治学及科学社会主义等专业领域的学者。
党内法规执行力的概念最早是2017年出现在中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》(以下简称《意见》)中。《意见》明确要求,提高党内法规制度执行力,要坚持以上率下,从各级领导机关和党员领导干部做起,以身作则、严格要求,带头尊规学规守规用规。《意见》的颁布有力地推动了学术界对党内法规执行力相关问题的研究,内容多集中在影响党内法规执行力的因素,提升党内法规执行力的措施和路径等。研究者从党建、政治学及科学社会主义等专业领域逐渐扩展到其他学科,如法学界的宋功德、姜明安等也开始研究并发表了很有分量的理论文章。
在众多理论文章中,《论提高党内法规的执行力》一文对党内法规执行力的内涵进行了较为完整的阐述。该文认为,从逻辑上讲,党内法规执行力主要蕴含两层意思:一是“意愿力”,各级党组织和全体党员自觉遵守和执行党内法规(执行力)的态度或意愿;二是“强制力”,即党内法规的执行者运用强制方式贯彻落实党内法规的能力 。我们认为,该文把党内法规执行力分为两个层次,比较合理科学。但该文没有对意愿力和强制力两者之间的内在联系做深入分析阐述;同时,该文提出意愿力,我们认为把意愿力改为自觉执行力更为合适;强制力改为强制执行力,与自觉执行力相对应更合适。
我们认为,党内法规执行力是指党内法规执行实施的程度,所有党内法规都能得到严格执行,党内法规执行力则呈现良好状态;党内法规只有部分得到严格执行,则党内法规执行力呈现一般状态。党内法规执行力应包括两层含义,一是广大党员干部自觉遵守党内法规,自觉履行党内法规规定的义务。就如同法律一样,法律的实施包括公民自觉依法享受权利,履行义务。在这个层次,只涉及党员干部个人,属于自律执行力,也可以说自觉自愿执行党内法规。就是石佑启、李杰所提到的意愿力。《意见》明确要求,提高党内法规制度执行力,要坚持以上率下,从各级领导机关和党员领导干部做起,以身作则、严格要求,带头尊规学规守规用规。反映了党内法规执行力第一层要求,“自觉遵守”无须外部施压,必须靠各级领导机关和党员领导干部个体主观自觉遵守,自觉遵守的过程就是党内法规的实施过程。党内法规得到全体或绝大多数党员的全面严格的遵守,党内法规的执行力就达到了最大化的实现。当然,值得我们注意的是,要实现党内法规执行力的最大化非常难。全国有8900多万党员,要让每个党员自觉遵守党内法规确实是一件非常困难的事。
二是由党内监督执行机构,对实施违反党内法规行为的党员干部依据党内法规进行处罚,是依规执纪的过程,是党内法规强制实施的过程,需要监督机关、执行机构对执行对象适用党内法规。《意见》要求,提高党内法规制度执行力,强化监督检查,将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容,对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。
我们认为,自觉执行与强制执行是相辅相成的关系。广大党员干部自觉遵守党内法规,形成一股风气能减少强制执行的压力。否则,广大党员干部不能够自觉执行党内法规,违反党内法规的党员干部就会增多,强制执行压力就会增大。强制执行力增多,处理党员干部增多,党内法规的执行力会不断得到强化,能够促进党员干部自觉遵守党内法规,推进自觉遵守执行力。
(二)加强党内法规执行力建设的必要性
加强党内法规执行力建设是落实全面从严治党的重要体现,能够有力促进党内法规全面贯彻实施,体现了中央从严治党,严惩违反党内法规行为的信心和决心。因此,加强党内法规执行力建设具有非常重要的意义。
1、加强党内法规执行力建设是全面从严治党的重要体现。党内法规是调整各级党组织、党员工作和行为关系的党内规范,是从严治党的利器。加强党内法规执行力建设就是严格有效的落地实施党内法规,促进党内法规发挥规范、引导、示范和处罚作用,使违反党内法规的行为受到应有惩罚,从而实现全面从严治党的目的。原中纪委王岐山书记多次强调,全面从严治党,必须把纪律挺在前面。因此,加强党内法规执行力建设是全面从严治党的重要体现。
2、加强党内法规执行力建设是严格执行党内法规关键。从规范性角度看,党内法规与法律具有同等性质。法律是国家制定和认可的社会规范,以国家强制力调整社会成员的社会关系。党内法规是党中央及相关部门制定的在党内实施的规范体系,同样具有强制性。与法律不同的是,党内法规的实施范围是党的各级组织、党员领导干部和党员。因此,提高党内法规执行力,关键在于严格执行党内法规,把党内法规当成法律一样对待。党的十八届四中全会把党内法规纳入到依法治国的范畴。也就是党内法规是依法治国的组成部分。所以,把党内法规与法律一样看待,从严执行。要提高党内法规执行力,必须严格执行党内法规,使各项党内法规都得到贯彻实施,提高党内法规执行力关键在于严格执行党内法规。
3、加强党内法规执行力建设是树立党内法规权威的关键。
法律的权威在于实施。党内法规的权威也在于实施。党内法规的实施程度是党内法规执行力的重要体现,或者说,加强党内法规执行力建设的本质就是促进党内法规的实施。因此,加强党内法规执行力建设与党内法规的实施具有同向性,都是树立党内法规权威的关键。党内法规逾能得到有效实施,逾能够有力地促进党内法规执行力的提升,党内法规执行力逾得到提升,逾能促进党内法规权威的树立,进而促进党内法规执行力的提升。
4、加强党内法规执行力建设是全面从严治党的重要环节。
从十八大以来治党管党的实践来看,从严治党是一项长期而复杂的系统工程,必须全面系统地来抓来管。加强党内法规执行力建设是从严治党系统工程中核心和关键环节。加强党内法规执行力建设的重点是对于违反党内法规的党员领导干部和党员依照党内法规给予严格惩处。只有把党内法规运用于从严治党的执纪实践,才能发挥党内法规的权威性,也才能提高党内法规执行力,把从严治党落到实处。
二、影响党内法规执行力的因素及其原因分析
党内法规执行力是树立党内法规权威,促进从严实施党内法规的重要保障。而党内法规执行力是一项复杂的系统工程。影响党内法规执行力的因素是多方面的,也是复杂的,必须精准把握并进行全面分析,才能把全面从严治党落到实处。
(一)党内法规执行主体对执行力的影响
“徒法不足以自行”,党内法规同样如此。因此,党内法规颁布后必须有相应的机构和人员来执行与实施。所以,执行主体事关党内法规执行力的强弱。
1、党内法规执行主体专业素质的影响。党内法规执行主体的专业素质低下,不精通熟悉党内法规,在实施过程中容易出现偏差,不能准确把握党内法规的精神实质,从而影响党内法规执行力。在我们对31名县处级干部进行调研是否了解《中国共产党纪律处分条例》时,回答有所了解的只有15名,仅为50%。尽管他们不是党内法规执行主体,但是,也能够说明熟悉精通党内法规的党员不多;且多年来,我们的学科设置上有党建专业但没有党内法规专业。因此,造成党内法规执行主体中许多人相对不熟悉党内法规,影响党内法规执行力。
2、党内法规执行主体责任心和责任感的影响。责任心和责任感是做任何事成败的关键。责任心和责任感强的人能够认真对待任何事。责任心和责任感不强的人对任何事都是马马虎虎,粗心大意。执行党内法规是一件非常严肃的事,需要认真对待。责任心和责任感强的人能认真对待党内法规,兢兢业业,一丝不苟,能够把执行党内法规的工作与党的伟大事业联系起来,与从严治党联系起来。神圣的使命感和事业心促使其严肃认真对待执行党内法规的每个环节。在我们对31名县处级干部进行调研是否经常学习准则、条例和规定等规章制度时,回答偶尔学习的有12名,占到1/3。说明有些地方经常抓学习党内法规的责任心不强,这无疑对党内法规执行力会造成一定的影响。
(二)党内法规执行对象对执行力的影响
党内法规的调整对象是党内各级组织、党员领导干部和广大党员。这些对象是否自觉遵守党内法规,对党内法规的了解熟悉程度等对党内法规执行力具有重大影响。
1、广大党员遵守党内法规自觉性程度的影响
党内法规是各级党组织、党员领导干部和党员工作、行为和生活必须遵守的规范。广大党员不能自觉遵守党内法规会影响党内法规的自觉执行力。而我们党有8900多万党员,是我们党战胜一切困难的重要力量,也是党内法规约束的对象。如果广大党员能够自觉遵守党内法规,党内法规就能够顺利实施,从严治党的作用也能得到很好的发挥。否则,如果广大党员不能够自觉遵守党内法规,党内法规就不能够顺利实施,必须依靠监督机关强制实施,对违反党内法规的行为予以惩处,才能实现从严治党的目的。所以,广大党员遵守党内法规的自觉性差也影响着党内法规执行力。
2、关键少数自觉遵守党内法规的自觉性程度。关键少数是指党的各级组织的领导干部,领导干部是我们党的精英和中坚力量。他们在我们党组织内的影响力至关重要。可以说,他们影响着我们一个地区、一个区域、一项事业的成败。因此,他们能否自觉遵守党内法规,直接影响着党内法规执行力。
3、广大群众对执行党内法规的关心程度。中国共产党是我国的执政党,是中华民族的先锋队,是中国人民的领导力量。广大群众与我们党是血肉联系。因此,人民群众对党的事业最为关心,对部分党员干部腐败也最为痛恨。所以,广大人民群众对从严治党也很关心,对党内法规的执行情况也最为关心。因为,人民群众可以对我们党起到监督的作用。
(三)党内法规自身对执行力的影响
 1、党内法规的完善程度。党内法规是否完善协调统一,直接影响党内法规的执行力。党内法规协调统一,构成一个和谐完善的体系,执行机构遇到相关问题都能找到相关依据,使问题能够得到解决。否则,党内法规相互冲突、相互不衔接,遇到问题不能予以完善和谐的说明,影响党内法规的实施,从而影响党内法规执行力。
 2、党内法规的科学性、系统性。党内法规是否科学统一,影响党内法规执行力。党内法规的可操作性。党内法规与法律一样,必须符合可操作性原则。可操作性是指党内法规必须明确具体,不能含混不清,模棱两可抽象。只有符合这样的要求,党内法规在实施过程中可以顺利实施。否则,党内法规抽象原则,含混不清,模棱两可,会造成执行人员无所适从,影响法规的可执行性,进而影响执行力。
三、加强党内法规执行力建设的几点建议
“党内法规的执行力的强弱,反映了党内法规的具体实施程度。法贵在执行,也难在执行。” 法律的权威在于实施。党内法规的权威也在于实施。只有不断把党内法规付诸实施,才能不断提高党内法规的权威,党内法规的执行力才能得到实现。为落实党中央全面从严治党,必须强化党内法规执行力。
(一)强化各级领导干部和党员党内法规意识
党内法规意识是各级领导干部和党员对党内法规的认同、认识、理解、实施和执行等行为在内心的反映。一般而言,党内法规意识越强,各级领导干部和党员越能自觉遵守党内法规,党内法规的意愿力就越强。因此,要提升党内法规执行力必须从每个党员领导干部和党员自觉学习掌握党内法规,提升党内法规的意识,以上带下,以身作则,从我做起,带头尊规学规守规用规,强化党内法规意识,促进党内法规执行力不断提升。
(二)拓宽党内法规的宣传渠道
拓宽党内法规的宣传渠道是提升党内法规意识的方法问题。只有拓宽党内法规的宣传渠道,才能让党员领导干部和党员通过各种渠道掌握熟悉党内法规的思想内涵和精神实质,把党内法规的宣传与我国的普法制度结合起来,让广大群众都深刻了解认知党内法规,促进党内法规执行力。
1、对于广大群众而言。拓宽党内法规的宣传渠道,让广大群众熟悉掌握党内法规的基本内容和精神实质,提高广大群众党内法规的监督能力和知识,促进广大群众对党员领导干部和党员自觉遵守党内法规的行动进行监督,提升党内法规自觉执行力。
2、对于党员干部而言。拓宽党内法规的宣传渠道,促进党员干部学习党内法规的学习兴趣,使党员干部都能够熟悉掌握党内法规的基本内容,牢固树立党内法规理念,使党员自己自觉遵守党内法规,同时监督周围的领导干部和其他党员自己遵守党内法规,提升党内法规自觉执行力和强制执行力。
3、对于党员领导干部关键少数而言
领导干部是依法治国的关键少数,党员领导干部是中国特色社会主义伟大事业成败的关键少数。要提升党内法规执行力,必须抓住党员领导干部,把党内法规制度作为各级党委(党组)中心组学习重要内容,纳入党校、行政学院、干部学院必修课程,发挥党员领导干部带头学习、自觉遵守、自觉监督的模范带头作用,通过他们由点及面,推进党内法规全面落实,提升党内法规执行力。
(三)强化党内法规的监督执行。
党内法规的监督执行是党内法规执行力的强制执行,需要借助监督机构来推动党内法规的贯彻落实。一、必须完善党内法规监督制度。以党内法规为基础,制定党内法规监督工作制度,以工作制度实施党内法规,把日常督查和专项检查制度化,常态化,要用监督传递压力,用压力推动落实。二、必须健全监督机构和队伍,把监督工作职责、监督对象、监督措施落实到人,完不成任务必须追责,出现差错也要追责。三、必须强化监督检查,将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容,对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查,把定期检查和专项检查结果作为考评各级党委工作的重要指标。
(四)发挥追责案例威慑作用促进党内法规执行力的提升。
十八大以来,中央查处了许多违反党内法规的腐败分子,这些腐败分子都不同程度地受到了党纪国法的惩处。这些典型案件都是反面教材,能不同程度地发挥威慑作用,要发挥它们的警示作用。以这些典型案件来促进其他党员领导干部和党员自己遵守党内法规,否则,后果将会与受到惩处的腐败分子有同样的下场。因此,要加大责任追究和惩处力度,严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。
(五)完善党内法规体系
《意见》提出,到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。
1、细化化党内法规。提高党内法规的可操作性。建党以来,党中央历来重视党内法规建设,尤其十八大以来,中央制定了方方面面的规章制度。但是,有些党内法规比较原则抽象,而可操作性稍差,在实施过程中会遇到无所适从的情况,影响了党内法规执行力。因此,必须提升党内法规的可操作性,一、把过于原则抽象的规定具体化,明确化。二消除同一部党内法规相互抵触不协调的规定,使得相互协调顺畅。三消除此部与彼部相互抵触不协调的党内法规,使得此部与彼部相互协调通顺。四、畅通党内法规之间及党内法规与国法之间的衔接。
2、引进法治程序性机制。提高党内法规的程序性。程序正义是实体正义的保障。传统上重视实体,轻视程序在党内法规也有所体现。因此,必须提升党内法规的程序性。一、可以在党内法规中构建回避、听证、举证期限等制度。二、建议构建党内法规裁判机构,起诉机构。三、建议构建党内法规律师等。四、完善党内法规备案审查制度,建立贯通上下的备案工作体系,建立备案工作考核通报制度。
3、构建党内法规实施评估机制。党内法规制定颁布之后需要实施,而不是束之高阁。那么实施效果如何,则需要专业的评估机构来对党内法规进行评估。通过评估可以对党内法规在实施过程中存在的问题进行反馈,并进而纠正存在的问题。这样可以不断完善党内法规,通过体制机制创新推动党内法规制度落实落地,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,及时从专业角度提出党内法规和规范性文件立、改、废、释的意见建议,为提升党内法规制度制定质量和执行力提供实证依据,为科学决策依法决策提供高质量的咨询参考,提升党内法规执行力。
参考文献:
 
 
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